五、巴基斯坦的政治合法性建設

在對戰(zhàn)爭與民族主義關系的研究中，許多學者都強調了法國大革命和拿破侖戰(zhàn)爭在國家建設上的關鍵作用，這兩次戰(zhàn)爭相比以往激發(fā)了一種新型戰(zhàn)爭，整個國家都參與到戰(zhàn)爭中。推行民族主義成為提高國家能力的一個重要部分，戰(zhàn)爭和軍隊成為“國家／民族的學校”，是“民族主義的搖籃”。戰(zhàn)爭和外部威脅的存在不僅是國家滲透和控制社會的重要推動力，而且還可以建立“我們的意識”和發(fā)展出國家認同。然而戰(zhàn)爭對民族建設的促進作用是有條件的，戰(zhàn)爭并不總是能夠促進民族建設和民族團結，它也可能會激化國內原有的民族矛盾和沖突，尤其是在戰(zhàn)爭前民族關系就處于四分五裂狀態(tài)的國家。

在20世紀初至20世紀30年代，由于穆斯林和印度教徒之間的宗教沖突以及英國分而治之的政策，民族觀念在穆斯林群體中廣泛普及，促進了穆斯林民族主義的勃興，推動了巴基斯坦的成立。巴基斯坦在1947年8月宣布獨立，同年10月就與印度因克什米爾問題爆發(fā)了第一次印巴戰(zhàn)爭。因此，巴基斯坦的民族國家建設從一開始就是在戰(zhàn)爭狀態(tài)下進行的，在某種程度上，巴基斯坦將國家建設和國家生存等同于戰(zhàn)爭努力。

1947年，一列載著穆斯林難民的列車在印度北部從德里開往拉合爾的路上。紐約時報

為了能有效地抗衡印度，巴基斯坦加強了對民族國家的整合。教派、族群和語言認同等方面存在的巨大差異使巴基斯坦的民族整合成為一項艱巨的任務。正如賈弗雷羅·克里斯托弗（Jaffrelot Christophe）所言，巴基斯坦是“沒有民族的民族主義”。西巴基斯坦主要由旁遮普、信德、俾路支和普什圖四個主要族群組成，東巴基斯坦主要是孟加拉人，這些不同的族群有著獨特的歷史、語言、文化及政治訴求。孟加拉民族主義、信德民族主義、俾路支民族主義、普什圖民族主義等地方民族主義和分離主義先后興起，嚴重影響了巴基斯坦的民族整合。

在建國初期，為了有效地對抗來自印度的安全威脅，巴基斯坦在國家結構上進行了調整，試圖通過加強中央集權，來對抗地方民族主義，實現(xiàn)民族整合。在1940年的拉合爾協(xié)議中曾給予省級政府自治權，真納也曾計劃把巴基斯坦建成聯(lián)邦，致力于將給予未來國家的省級政府與美國、加拿大和澳大利亞的州或省同樣的自治權。但在真納成為總督和制憲會議主席后，就公開抨擊“地方主義的毒藥”。在國家結構是單一制還是聯(lián)邦制問題上，真納最終選擇了一種單一制的安排。

1955年，面對孟加拉民族主義的分離傾向和印度的安全威脅，聯(lián)邦政府實行“單一方案”：西巴的幾個省和土邦合并為一個行政單位，建立強有力的中央政府。

語言在創(chuàng)造歸屬感的邊界方面起著中心作用，而這種邊界是由國家身份的選擇形成的。從原則上講，語言整合可以為國家整合提供黏合劑，有助于在一個國家的領土上建立政治聯(lián)盟并由此進行國家建設。語言作為民族的基本特征之一，它能表達、顯現(xiàn)和傳承民族的共同體意識。民族語言是民族共同體形成的基礎，因而統(tǒng)一語言、增進民族語言認同是建構民族共同體的重要途徑。為了加強民族認同，巴基斯坦把烏爾都語定為國語。烏爾都語無法與巴基斯坦任何省份的語言等同，這有利于國家的融合，并且它與伊斯蘭教誕生地的中東地區(qū)有著明顯的密切聯(lián)系。

盡管如此，把烏爾都語定為官方語言也造成了族群沖突。語言問題使西巴基斯坦的生活變得復雜，信德人、俾路支人、普什圖人和旁遮普人的語言各不一樣?！白诮躺鲜褂冒⒗Z，在家里說一種地區(qū)語言或方言，在學校里學習英語和烏爾都語，在俾路支說波斯語?！泵霞永艘卜磳@一語言方案，因為“這意味著孟加拉人面臨著學習四種語言的需要：用于閱讀可蘭經的阿拉伯語，用于政府和其他官方目的的英語，作為國家語言的烏爾都語以及母語孟加拉語”。統(tǒng)一語言的努力并沒有達到民族整合的效果，反而激起了不同民族對中央政府的怨恨，加劇了民族分離主義的傾向。

霍布斯鮑姆（Eric Hobsbawm）認為良好的族群關系是建立在政治權力平衡上的。有研究表明，具有不同族群背景的個人如果看到他們自己在國家級政府中有代表，就會產生國家認同；相反，如果他們的各種聯(lián)盟僅限于同族群之中，并且如果在統(tǒng)治精英中找不到同族群的人，那么他們就會發(fā)現(xiàn)他們的族群身份認同比民族／國家共同體的團結及共同政治命運的主張更有意義。在巴基斯坦民族建設的過程中，語言只是造成西巴基斯坦統(tǒng)治集團和孟加拉民族主義者之間裂痕的許多嚴重不滿之一，而族群間政治權力的不平衡則對巴基斯坦的民族整合造成了災難性的打擊。

文化和語言多元化的需求被經濟和政治權力分享的問題所強化，形成了孟加拉人的主要怨恨。巴基斯坦獨立后，政治權力幾乎被西巴基斯坦的族群壟斷。孟加拉人抗議東巴基斯坦在聯(lián)邦的地位不如西巴基斯坦，國家事務不僅由西巴基斯坦人控制，而且東巴基斯坦的行政機構也由來自西巴基斯坦的行政人員控制。例如，1959年在東巴基斯坦只有349名孟加拉人擔任高級公務員，僅占東巴基斯坦高級公務人員總數(shù)的9.6％，巴基斯坦47名高級軍官中沒有一個是孟加拉人。

不僅如此，經濟上的分歧也在不斷地激發(fā)孟加拉人對西巴基斯坦產生怨恨。來自東巴基斯坦出口的財政收入主要用于西巴基斯坦的工業(yè)化建設，忽略了東巴基斯坦的發(fā)展需求。1971年，盡管東巴基斯坦有7500萬人，西巴基斯坦有5500萬人，但東巴基斯坦的醫(yī)院床位只有6000張，西巴基斯坦卻有26000張；西巴基斯坦有171所大專院校，東巴基斯坦只有162所。政治、經濟、文化上的剝削與不平等使孟加拉人對中央政府越來越不滿，孟加拉民族分離主義蓬勃發(fā)展。

除此之外，巴基斯坦政府所采取的歧視性措施和規(guī)則也造成了其他少數(shù)族群的邊緣化，使得他們的認同轉向傳統(tǒng)的部落權威。巴基斯坦建國后，俾路支地區(qū)先后發(fā)生5次大規(guī)模武裝叛亂皆與此有關。

戰(zhàn)爭不僅沒有促進巴基斯坦的民族整合，反而加速了孟加拉分離主義的發(fā)展。盡管1965年的第二次印巴戰(zhàn)爭沒有在印度－東巴基斯坦邊境發(fā)生交戰(zhàn)，但戰(zhàn)爭在事實上進一步加強了孟加拉人對西巴基斯坦的疏離。許多東巴基斯坦領導人抱怨中央政府并沒有對東巴基斯坦的防衛(wèi)做出充分的安排，如果印度采取進攻，東巴基斯坦根本無法抵抗，而且政府通過玩弄克什米爾問題來合理化的巨額的國防開支也只是給西巴基斯坦提供安全保障。這些宣傳鈍化了巴基斯坦的反印宣傳，并且在東巴基斯坦產生了對印度的善意。

在這種背景下，東巴基斯坦試圖尋求更大的省級自治要求和經濟平等，但遭受了中央政府鎮(zhèn)壓，孟加拉民族主義向極端化方向發(fā)展。多次戰(zhàn)爭和長期備戰(zhàn)消耗了巴基斯坦的大量資源，削弱了巴基斯坦的國家能力。較低的國家能力為組織叛亂提供了政治和軍事機會。1971年巴基斯坦爆發(fā)了內戰(zhàn)，并導致了第三次印巴戰(zhàn)爭，巴基斯坦遭到肢解，東巴基斯坦獨立成為孟加拉國。

1971年12月16日，巴基斯坦東部戰(zhàn)區(qū)指揮部Niazi中將（中）在印軍Aurora中將（左）的注視下簽署投降書

第三次印巴戰(zhàn)爭后，為了維持國家的統(tǒng)一，巴基斯坦對單一制國家結構進行了調整。1971年巴基斯坦廢除了“單一方案”，建立了旁遮普省、信德省、西北邊境省和俾路支省等四省。1973頒布的憲法更有利于聯(lián)邦主義，巴基斯坦設立了一個共同利益委員會，中央政府和四個省的代表擁有平等的權力，監(jiān)督各種事務。它還授予其他省與旁遮普省在參議院中相同數(shù)量的席位。雖然參議院在金融事務上幾乎沒有發(fā)言權，但這項改革在一定程度上削弱了旁遮普省的影響力，盡量實現(xiàn)了各省間的權力平衡。

然而，自齊亞·哈克（Muhammad Zia-ul-Haq）時代以來，“旁遮普主導”的觀念在全國范圍內得到了越來越多的認同。除此之外，巴基斯坦試圖通過伊斯蘭教來加強國家的認同。1973年憲法確立伊斯蘭教為國教。1977年齊亞·哈克啟動了伊斯蘭化進程，試圖將巴基斯坦轉變?yōu)橐粋€神權國家。1978年齊亞·哈克宣布設立意識形態(tài)委員會，未來巴基斯坦的法律體系將建立在伊斯蘭教法基礎上，其最終目標是讓伊斯蘭教法成為所有法律的基礎。為了全面推行伊斯蘭化，齊亞·哈克上臺后大力發(fā)展宗教學校。在貝·布托（Benazir Bhutto）和謝里夫（Muhammad Nawaz Sharif）政府時期，宗教學校在軍隊的支持下繼續(xù)發(fā)展，在穆沙拉夫政府時期達到了2萬所。

雖然伊斯蘭教是巴基斯坦建國的基礎，但它無法維持這個分裂的國家。伊斯蘭教不足以阻止孟加拉脫離，事實證明，它不足以滿足多語言和暴力傾向的西部地區(qū)的需要，也無法有效消除地方民族主義。伊斯蘭教從未給齊亞·哈克政府所希望的意識形態(tài)凝聚力，相反由國家支持和推行的伊斯蘭化加劇了巴基斯坦伊斯蘭教內部的宗派分歧，并促進了伊斯蘭極端勢力的發(fā)展。大量的宗教極端組織開始干預國家政治，不斷進行恐怖暴力活動和公開對抗政府，挑戰(zhàn)政府的權威，嚴重影響了巴基斯坦的國家穩(wěn)定。

政治權威的合法性來源主要有兩個：一個是象征性來源，如意識形態(tài)、神權統(tǒng)治和世襲傳統(tǒng)；另一個來源是實用主義標準，主要是政權的績效。雖然這兩種合法性來源經?；旌显谝黄?，但在當代世界，政治合法性主要還是來自實用主義。政治合法性與公共物品的提供緊密聯(lián)系。

威默（Andreas Wimmer）對索馬里和博茨瓦納的研究表明，民族國家認同不是族群同質性（ethnic homogeneity）的產物，而是由公共物品的包容性提供所產生的。一個組織良好、有能力、能夠提供公共物品－道路、學校、醫(yī)療服務和清潔用水等——的國家，代表著管理精英與公民之間不斷交流的、有吸引力的合作，政府提供公共物品以換取民眾對國家的政治忠誠和支持。在能夠有效提供公共物品的國家，其國家建構較為容易。相反，當政治和社會經濟公共物品的供給長期低于社會的最低可接受水平時，政府統(tǒng)治的合法性會逐漸喪失，這為反政府組織的動員和招募打開了機會窗口，進而可能推翻現(xiàn)存的政治秩序。

在這個常年處于備戰(zhàn)狀態(tài)的國家，巴基斯坦政府為社會提供的公共物品極為有限。國民教育是塑造國家認同和政治合法性的重要手段。自20世紀90年代末以來，政府在教育方面加強了投資供給。政府制定了“1988—2010年國家教育政策”，與聯(lián)合國教科文組織合作編制了“全民教育國家行動計劃”。這些計劃的目標是到2010年實現(xiàn)普及初等教育，減少基于性別的不平等，并提高初等教育的質量，但這些項目因資金不足在實際施行中收效甚微。

至2018年巴基斯坦的中學入學率也僅為37.4％，遠低于世界平均水平的66.3％。巴基斯坦政府在公共物品提供方面能力薄弱還體現(xiàn)在：每千人醫(yī)院床位數(shù)在1960年時為0.56，至2014年時只有0.6；新生兒死亡率（每1000名出生并存活下來的嬰兒在滿28天前死亡的比例）從1971年的7.37％下降至2018年的4.2％，仍比世界平均水平的1.77％高出不少；通電所需時間天數(shù)（指永久性接通電力所需要的天數(shù)）盡管從2013年的180.7天降至2019年的112.65天，仍大大高于世界平均水平的82.5天。

長期的戰(zhàn)爭和備戰(zhàn)狀態(tài)促使巴基斯坦將大量資源向國防部門傾斜，1947—2018年軍事支出占中央政府支出年均達到39.12％，留給經濟和社會發(fā)展的資金很少。資金不足成為巴基斯坦政府難以為社會提供足夠公共物品的重要原因。長期的戰(zhàn)備和戰(zhàn)爭削弱了巴基斯坦向社會提供公共物品的能力，對政府政治合法性的建設產生了阻礙作用。

六、結論

在戰(zhàn)爭與國家建設的關系上，掠奪理論根據(jù)西歐近現(xiàn)代國家形成的歷史經驗認為：戰(zhàn)爭能夠加強國家建設。巴基斯坦自從其獨立之時至今，與印度多次發(fā)生戰(zhàn)爭且長期處于備戰(zhàn)狀態(tài)，為我們檢驗和發(fā)展掠奪理論提供了具體案例。面對嚴重的外部安全威脅，巴基斯坦為了能夠在軍事對抗中取得與對手相抗衡的實力，將中央政府支出的大部分資源投入到采購武器和軍事人員的訓練中，確實大大地提升了其軍事建設的現(xiàn)代化水平。

然而，對外部軍事援助的依賴也影響了巴基斯坦軍事建設的連續(xù)性和穩(wěn)定性。巴基斯坦落后的經濟并不足以長期維持一支規(guī)模龐大、高水平的現(xiàn)代化軍隊，隨著外部軍事援助水平的下降或援助撤回，巴基斯坦的軍事建設不可避免地出現(xiàn)較大波動，進而對軍隊的戰(zhàn)斗力產生負面影響。

在掠奪理論中，蒂利認為準備戰(zhàn)爭使得統(tǒng)治者不可避免地陷入巧取豪奪，它建立起需要維持自身和常常比它所服務的陸軍和海軍增長快得多的稅收、供應和管理的基礎機構。國家機器的發(fā)展又能夠提高政府的汲取能力。但多次戰(zhàn)爭和長年的戰(zhàn)備狀態(tài)并沒有促進巴基斯坦政府汲取能力的提升，巴基斯坦的汲取能力幾乎一直都低于預期。一國汲取能力水平的高低不僅與該國的權力機構對社會的滲透和控制程度緊密相連，而且還與該國的社會經濟發(fā)展水平有關。

在巴基斯坦這個案例中，雖然巴基斯坦在獨立后其經濟一直以較快的速度增長，但由于它的經濟總量規(guī)模較小、發(fā)展起點低，不能為政府汲取能力的提升提供更多的資源。大量流入的外部經濟援助也在一定程度上削弱了巴基斯坦加強國內稅務、統(tǒng)計和監(jiān)督等政府部門的改革動力，政府權力對社會經濟的滲透和控制程度依然有限。

在戰(zhàn)爭與政治合法性建設方面，戰(zhàn)爭不僅沒有促進巴基斯坦的民族建設，相反，還導致了巴基斯坦爆發(fā)內戰(zhàn)，國家分裂。戰(zhàn)爭和外部安全威脅的存在不僅放大了原本就存在各族群間的不平等與怨恨，刺激了孟加拉人和俾路支人分離主義的勃興，而且還消耗了巴基斯坦的大量資源，使政府在公共物品供給方面舉步維艱，阻礙了政府政治合法性的建設。

這驗證了泰勒（Brian Taylor）和波特（Roxana Botea）對阿富汗和越南的研究：倘若國家中存在一個過去長期占據(jù)重要政治地位的核心族群，戰(zhàn)爭促進統(tǒng)一國家意識的形成和發(fā)展；若這個國家缺乏一個核心民族，且在戰(zhàn)前民族間矛盾重重，戰(zhàn)爭不僅不會促進該國的政治合法性建設，還會起到阻礙作用。