三、巴基斯坦的財(cái)政汲取能力建設(shè)

戰(zhàn)爭(zhēng)或外部安全威脅的存在，往往能夠迫使統(tǒng)治者必須相應(yīng)地加強(qiáng)統(tǒng)計(jì)、信息、國(guó)家安全和警察等相關(guān)部門，進(jìn)而帶來國(guó)家機(jī)構(gòu)的整體擴(kuò)張，提升國(guó)家能力。汲取能力是國(guó)家動(dòng)員社會(huì)經(jīng)濟(jì)資源的能力，它是國(guó)家能力的基礎(chǔ)、核心和最集中的體現(xiàn)，是一項(xiàng)基本能力。從經(jīng)驗(yàn)上看，征稅經(jīng)常被用作衡量國(guó)家財(cái)政汲取能力的重要指標(biāo)，因?yàn)樨?cái)政收入是國(guó)家能夠履行其制定和執(zhí)行社會(huì)公共政策、加強(qiáng)軍事力量，保證不受外敵入侵等國(guó)家職能的基礎(chǔ)。

值得注意的是，盡管征稅能力對(duì)國(guó)家建設(shè)具有重要作用，但對(duì)國(guó)內(nèi)征稅并不是國(guó)家收入的唯一來源。食利國(guó)家依靠石油、天然氣和礦藏等自然資源的收入來維持國(guó)家機(jī)器的運(yùn)轉(zhuǎn)。這些國(guó)家并不像其他國(guó)家那樣高度依賴稅收，但它們對(duì)社會(huì)的滲透和控制未必更淺、國(guó)家能力也未必更弱。

因此，如果使用更常見的稅收占GDP比重這一指標(biāo)，就有可能會(huì)低估巴基斯坦的汲取能力。所以，本文將使用采克·庫(kù)格勒（Jacek kugler）等人開發(fā)的“相對(duì)政治汲取能力”（relativepolitical extraction，RPE）這個(gè)指標(biāo)衡量巴基斯坦的汲取能力。相對(duì)政治汲取能力指的是“政府把部分國(guó)民（經(jīng)濟(jì)）產(chǎn)出用于實(shí)現(xiàn)公共（政策）目標(biāo)的能力”。

自1947年獨(dú)立以來，巴基斯坦與印度進(jìn)行了多次戰(zhàn)爭(zhēng)，長(zhǎng)年面臨著來自印度和阿富汗的外部安全威脅，對(duì)巴基斯坦的軍事能力建設(shè)產(chǎn)生了重要的影響，促使其不斷加強(qiáng)軍事現(xiàn)代化建設(shè)，提升軍事實(shí)力。然而，長(zhǎng)期的戰(zhàn)爭(zhēng)和戰(zhàn)備狀態(tài)的存在并沒有顯著增強(qiáng)巴基斯坦的汲取能力。雖然巴基斯坦的汲取能力在每次戰(zhàn)爭(zhēng)和重大安全威脅后都有略微的上升，但它的汲取能力長(zhǎng)年低于預(yù)期。

這表明戰(zhàn)爭(zhēng)和戰(zhàn)備狀態(tài)的存在會(huì)促使統(tǒng)治者加強(qiáng)國(guó)家的汲取能力這一假定是有條件的。一般而言，政府的汲取能力主要受到兩大因素的影響：一個(gè)是社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平，另一個(gè)是國(guó)家機(jī)器對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的滲透和控制程度。這兩個(gè)因素共同決定了政府汲取能力的規(guī)模大小。在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低下的情況下，就算政府對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的滲透和控制程度很高，政府的汲取能力也是有限的；相反，雖然社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平很高，但政府對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的滲透和控制程度很低，政府的汲取能力依然是有限的。

長(zhǎng)期以來，戰(zhàn)爭(zhēng)和外部安全威脅的存在使巴基斯坦的國(guó)防開支不斷增加，阻礙了巴基斯坦的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，導(dǎo)致其財(cái)政汲取能力長(zhǎng)期低下。作為發(fā)展中國(guó)家，農(nóng)業(yè)是巴基斯坦的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中占有較高的比重，其工業(yè)基礎(chǔ)則比較薄弱。在巴基斯坦成立之初，農(nóng)業(yè)占GDP的36％，占出口總額的60％，吸收了56％的勞動(dòng)力；雖然工業(yè)增長(zhǎng)較快，但只占GDP的20％，僅吸收了18％的勞動(dòng)力。農(nóng)業(yè)部門不可避免地成為國(guó)家財(cái)政收入的主要來源，其中原棉、黃麻等農(nóng)作物出口的關(guān)稅更是占據(jù)巴基斯坦中央財(cái)政收入的80％。

第一次印巴戰(zhàn)爭(zhēng)的戰(zhàn)敗使巴基斯坦意識(shí)到經(jīng)濟(jì)實(shí)力在戰(zhàn)爭(zhēng)中的重要作用。為了實(shí)現(xiàn)富國(guó)強(qiáng)兵，巴基斯坦制定了一系列經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃，主導(dǎo)政策是發(fā)揮私營(yíng)企業(yè)的作用，優(yōu)先發(fā)展輕工業(yè)。由于私人投資在資金、技術(shù)等方面不足，政府承擔(dān)了實(shí)現(xiàn)工業(yè)化的重任。政府通過大量增加實(shí)物和人力資本投資，實(shí)現(xiàn)了工業(yè)的快速發(fā)展，并建立了強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)機(jī)構(gòu)，特別是巴基斯坦國(guó)家銀行等機(jī)構(gòu)的建立為經(jīng)濟(jì)的發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。

到1960年，巴基斯坦的固定投資占其GDP的比例從1949年的4.1％上升到11.5％，其中公共投資占資本的近三分之二，制造業(yè)占GDP的比重從1949年的約6.4％上升到1960年的約10％，但是這種增長(zhǎng)卻是在主要依靠外國(guó)援助的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)的。而且工業(yè)的發(fā)展進(jìn)一步加劇了貧富差距和地區(qū)差距，工人和農(nóng)民的生活水平并沒有得到明顯的提高，東巴基斯坦和西巴基斯坦發(fā)展不平衡問題愈加凸顯。

為了減輕東巴基斯坦和西巴基斯坦地區(qū)間和地區(qū)內(nèi)的發(fā)展不平衡，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)更好地發(fā)展，巴基斯坦政府制定了第三個(gè)五年發(fā)展計(jì)劃（1965—1970年），預(yù)計(jì)投資520億盧比，目標(biāo)為在計(jì)劃的五年內(nèi)實(shí)現(xiàn)GDP增長(zhǎng)37％，年均增長(zhǎng)6.5％，重視基礎(chǔ)工業(yè)和制造業(yè)的發(fā)展，鼓勵(lì)農(nóng)民增加生產(chǎn)等。然而“三五計(jì)劃”一開始就遇到了困難：1965年第二次印巴戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)，援巴財(cái)團(tuán)推遲了對(duì)巴基斯坦的援助，1965-1966和1966-1967兩個(gè)年度又遭受旱災(zāi)。

政府不得不對(duì)“三五計(jì)劃”做出必要的調(diào)整：更加重視農(nóng)業(yè)的發(fā)展，鼓勵(lì)農(nóng)民發(fā)展以農(nóng)產(chǎn)品為原料的農(nóng)產(chǎn)品加工工業(yè)，暫停周期長(zhǎng)、投資大的項(xiàng)目。因此政府在農(nóng)業(yè)方面開始實(shí)施綠色革命，將農(nóng)業(yè)發(fā)展的側(cè)重點(diǎn)從依賴土地制度改革轉(zhuǎn)向依靠農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)創(chuàng)新上來。盡管“三五計(jì)劃”的總目標(biāo)未能按計(jì)劃實(shí)現(xiàn)，1965—1970年巴基斯坦GDP仍取得了年均增長(zhǎng)5.8％的成績(jī)。

農(nóng)業(yè)產(chǎn)量年均增幅從1960—1965年的3.8％上升到1965—1970年的6.4％；制造業(yè)占GDP的比重從1960年的9.91％上升到1970年的13.44％，年均增長(zhǎng)率接近10％。隨后，巴基斯坦準(zhǔn)備開始實(shí)施第四個(gè)五年計(jì)劃，投資總額為750億盧比，主要目標(biāo)是有效利用現(xiàn)有的資源保持經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度，減少地區(qū)間、地區(qū)內(nèi)發(fā)展的不平衡，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)在絕大多數(shù)重要領(lǐng)域的自力更生能力。然而1971年爆發(fā)的第三次印巴戰(zhàn)爭(zhēng)和東巴基斯坦的獨(dú)立中斷了“四五計(jì)劃”實(shí)施的進(jìn)程，原有的經(jīng)濟(jì)秩序被打亂，政府無暇顧及經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

1971年和1972年GDP的增長(zhǎng)率僅分別為0.47％和0.81％，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于1970年的11.35％。隨后，為了穩(wěn)定國(guó)內(nèi)局勢(shì)，政府調(diào)整了經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策，終止了制定中長(zhǎng)期發(fā)展計(jì)劃取而代之以年度發(fā)展計(jì)劃。從1972年開始，政府對(duì)主要工業(yè)實(shí)行國(guó)有化，大力發(fā)展國(guó)營(yíng)企業(yè)。政府先后接管了鋼鐵、重型機(jī)械、拖拉機(jī)裝配和制造、水泥和石油化工等10類基礎(chǔ)工業(yè)中的31家大型公司，并在此基礎(chǔ)上建立國(guó)營(yíng)公司。雖然通過國(guó)有化政策，政府掌握了經(jīng)濟(jì)的關(guān)鍵部門，在一定程度上加強(qiáng)了政府的經(jīng)濟(jì)力量，削弱了大資產(chǎn)階級(jí)的實(shí)力，但是過激的國(guó)有化政策打擊了私人投資者的積極性，私人投資急劇下降。

在布托時(shí)期私人投資在工業(yè)投資中的比重從92％下降到27％，到1976-1977年度時(shí)私人投資額連1970-1971年度的五分之二都不到。戰(zhàn)爭(zhēng)和國(guó)家分裂對(duì)巴基斯坦的經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成了較大的破壞，巴基斯坦的工業(yè)發(fā)展陷入困境，1968—1978年這十年被稱為巴基斯坦“災(zāi)難的十年”。

1980—1992年，巴基斯坦經(jīng)濟(jì)一直以較快的速度增長(zhǎng)，GDP年均增長(zhǎng)6.6％。1993—2003年，巴基斯坦的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)放緩，GDP年均增長(zhǎng)率僅為3.7％；農(nóng)業(yè)和服務(wù)業(yè)的增長(zhǎng)與1980年代相比變化不大，但制造業(yè)的增速卻大幅放緩了。在此期間，軟弱的政府發(fā)現(xiàn)很難處理不斷惡化的宏觀經(jīng)濟(jì)與累積的債務(wù)，政府開始進(jìn)行改革，大大放寬對(duì)國(guó)內(nèi)外投資者的投資管制，擴(kuò)大私營(yíng)部門的作用，鼓勵(lì)私營(yíng)部門參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

2001年，印巴關(guān)系緊張，兩國(guó)再度處于戰(zhàn)爭(zhēng)邊緣，這一年巴基斯坦政府增加了國(guó)防支出，在經(jīng)濟(jì)方面的投入減少，這一年GDP增長(zhǎng)率僅為1.98％，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于2000年的4.26％。2004—2009年，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度明顯加快，GDP年均增長(zhǎng)率為5.9％。2004-2005年度的增長(zhǎng)率更是達(dá)到9％，政府認(rèn)為這是對(duì)過去的重大突破，令經(jīng)濟(jì)走上了新的增長(zhǎng)軌道。雖然農(nóng)業(yè)、制造業(yè)和服務(wù)業(yè)繼續(xù)保持增長(zhǎng)，但是增速并不穩(wěn)定。

巴基斯坦GDP增長(zhǎng)率1999-2009世界銀行

2010-2018年，GDP增長(zhǎng)率一直穩(wěn)定上升，從2010年的1.61％升至2018年的5.83％，年均增長(zhǎng)率為4.29％。其中，工業(yè)年均增長(zhǎng)率為4.01％，工業(yè)產(chǎn)值占GDP的19.43％；農(nóng)業(yè)對(duì)GDP的年均貢獻(xiàn)份額為23.61％，年均增長(zhǎng)率為2.15％，但農(nóng)業(yè)的增長(zhǎng)并不穩(wěn)定。

雖然巴基斯坦在獨(dú)立后其經(jīng)濟(jì)一直在增長(zhǎng)，但它仍然是一個(gè)窮國(guó)。按市場(chǎng)匯率計(jì)算，2008年人均GDP僅為887美元；而且城鄉(xiāng)地區(qū)發(fā)展也很不平衡，在全國(guó)范圍內(nèi)，農(nóng)村貧困率比城市地區(qū)高出60％以上，人均收入只有全國(guó)的一半，60％的人口生活在貧困線以下。按現(xiàn)價(jià)美元計(jì)算，2018年巴基斯坦的人均GDP收入為1482美元，是當(dāng)年世界平均水平的13.1％，僅比世界最不發(fā)達(dá)國(guó)家平均水平高出428美元。由此可見，巴基斯坦有限的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平及其規(guī)模并不能夠?yàn)槠湔橙∧芰Φ奶岣咛峁┒嗌僦?，政府能夠從社?huì)經(jīng)濟(jì)中汲取的資源依舊是非常有限的。

戰(zhàn)爭(zhēng)和外部安全威脅的長(zhǎng)期存在，促使巴基斯坦將國(guó)家部門、機(jī)構(gòu)能力建設(shè)的重點(diǎn)偏向國(guó)防部門，忽視了非國(guó)防部門機(jī)構(gòu)的能力建設(shè)。除了經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和規(guī)模外，政府的征稅體制及其對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的滲透和控制能力也對(duì)巴基斯坦政府的汲取能力產(chǎn)生了不良影響，削弱了政府的汲取能力。巴基斯坦封建主義盛行，據(jù)統(tǒng)計(jì)，7％的地主擁有51％的土地，其中最上層的1％的地主擁有30％的土地，大地主控制省級(jí)穆斯林聯(lián)盟。擁有如此強(qiáng)大集中的政治經(jīng)濟(jì)力量，他們拒絕政府征收農(nóng)業(yè)稅。對(duì)于收入被民眾隱藏的國(guó)家來說，財(cái)產(chǎn)稅是一種有效的稅收手段，因?yàn)樗菍?duì)有形資產(chǎn)征收的。

但這遭到了地主階級(jí)、傳統(tǒng)的封建家庭和退役軍官等階層的強(qiáng)烈抵制。1959年，巴基斯坦國(guó)家稅收咨詢委員會(huì)曾建議不論收入來源都要進(jìn)行征稅，但這一建議被巴基斯坦政府所忽略。其后引入的財(cái)產(chǎn)稅的效果十分有限。土地稅與農(nóng)業(yè)收入的比例不斷下降，從相當(dāng)于農(nóng)民收入的3％下降到2％。到1970年代末，政府都沒有采取任何有效的舉措來增加農(nóng)業(yè)稅，盡管收入和土地價(jià)格普遍上漲，但稅收卻與此并沒有多大聯(lián)系。

1963年巴政府開始對(duì)不動(dòng)產(chǎn)征稅，而1970年政府又免除了對(duì)農(nóng)業(yè)用地的征稅，理由是對(duì)土地所有者來說農(nóng)業(yè)是他們唯一的收入來源。1977年政府廢除了土地收益金，取而代之的是普遍的國(guó)民收入稅。1977年軍事政變后，齊亞·哈克（Muhammad Zia-ul-Haq）先是暫停然后取消了該項(xiàng)政策，1979年恢復(fù)免除農(nóng)業(yè)收入稅的政策。1993年政府取消了農(nóng)業(yè)的財(cái)產(chǎn)稅豁免。1994年政府重新制定了一些扣減項(xiàng)目，以減少財(cái)產(chǎn)稅的影響。然而農(nóng)業(yè)財(cái)產(chǎn)稅只占稅收的很小部分，例如在1989年估計(jì)僅為1.15億盧比。

20世紀(jì)90年代后，政府加緊了汲取體系的改革。在中央層面上，中央稅務(wù)局變得更加獨(dú)立。在地方政府層面上，各省政府被賦予了較大的財(cái)政權(quán)力。農(nóng)業(yè)收入稅和財(cái)產(chǎn)稅被列入省級(jí)政府部門征收的科目；在第18條憲法修正案通過后，服務(wù)業(yè)銷售稅也只在省級(jí)范圍內(nèi)征收，而且所有其他收稅權(quán)力都授予給地方政府。這些法律和政策為省級(jí)政府征收印花稅、機(jī)動(dòng)車稅和娛樂稅提供了理由和依據(jù)。

進(jìn)入新世紀(jì)后，作為貿(mào)易自由化進(jìn)程的一部分，穆沙拉夫（Pervez Musharraf）政府基本上遵循了降低稅率以刺激經(jīng)濟(jì)的供給側(cè)策略，2002年將最高進(jìn)口關(guān)稅從45％降至25％，整個(gè)關(guān)稅結(jié)構(gòu)也隨之下降。雖然此舉確實(shí)使稅基擴(kuò)大了，但這并不足以使收入大幅增加，政府的汲取能力依然薄弱。

巴基斯坦征稅、統(tǒng)計(jì)和監(jiān)察部門的能力低下對(duì)其政府汲取能力的提高也產(chǎn)生了阻礙作用。因?yàn)檎鞫惒粌H僅關(guān)系到稅務(wù)部門的征稅網(wǎng)絡(luò)，還與統(tǒng)計(jì)部門的調(diào)查統(tǒng)計(jì)和信息搜集能力、監(jiān)察部門的監(jiān)察能力密切相關(guān)。缺少必要的信息搜集、處理能力和監(jiān)察能力，其政府的汲取能力也必然是有限的。該國(guó)只有百分之一的人繳納所得稅，60％以上的議員不申報(bào)納稅。

在巴基斯坦證券交易委員會(huì)注冊(cè)的52800家公司中，只有不到三分之一的公司提交了納稅申報(bào)表，而在那些提交了申報(bào)表的公司中，只有五分之一的公司申報(bào)了利潤(rùn)。盡管巴基斯坦復(fù)雜的代扣所得稅制度在遏制逃稅方面確實(shí)發(fā)揮了重要作用，使納稅人的實(shí)際人數(shù)大大超過了估計(jì)的數(shù)字，但巴基斯坦的逃稅現(xiàn)象依然驚人，政府仍未能對(duì)逃稅進(jìn)行有效的整頓。

外部援助在為受援國(guó)提供發(fā)展所需資金和技術(shù)的同時(shí)，它也可能減緩受援國(guó)國(guó)家建設(shè)的進(jìn)程。不少學(xué)者認(rèn)為長(zhǎng)期大量的外部援助只是助長(zhǎng)了受援國(guó)人民的貧困和官僚機(jī)構(gòu)的腐敗，逐漸使受援國(guó)陷入援助陷阱中而不能自拔。大量的援助可能會(huì)造成宏觀經(jīng)濟(jì)的失衡，削弱受援國(guó)出口部門的競(jìng)爭(zhēng)力，而且它也會(huì)導(dǎo)致受援國(guó)政府無動(dòng)力推行良好的政策，放緩改革低效機(jī)構(gòu)，進(jìn)而阻礙受援國(guó)汲取能力的發(fā)展。巴基斯坦具有重要的戰(zhàn)略位置，是“反共產(chǎn)主義”和“伊斯蘭極端勢(shì)力”的前線國(guó)家，這使得巴基斯坦能夠?qū)⑦@種戰(zhàn)略位置轉(zhuǎn)換成利益，除了獲得大量軍事援助外，它還獲得了大量外部經(jīng)濟(jì)援助。1960年，巴基斯坦接受的官方發(fā)展援助達(dá)到高峰。

據(jù)世界銀行的統(tǒng)計(jì)，1960年官方發(fā)展援助凈額占巴基斯坦國(guó)民總收入（GNI）的6.67％，占總資本形成的59.18％。1965年第二次印巴戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)，在該年，巴基斯坦獲得的官方發(fā)展援助占其國(guó)民總收入的8.29％，占資本總形成的26.80％。1971年第三次印巴戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)，這年巴基斯坦所獲的官方發(fā)展援助占其國(guó)民總收入的3.96％，占資本總形成的25.71％。

在1960-2018年間，巴基斯坦接受的官方發(fā)展援助年均占其國(guó)民總收入3.075％，遠(yuǎn)高于世界平均水平的0.234％。外部援助的大量流入，在減輕了巴基斯坦的外匯平衡壓力、平抑糧價(jià)和為國(guó)民經(jīng)濟(jì)的總體發(fā)展提供一些必要條件的同時(shí)，加重了巴基斯坦的外債負(fù)擔(dān)，使其原本就捉襟見肘的建設(shè)資金更加短缺，在相當(dāng)程度上延緩了巴基斯坦經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民生改善。

而且外部援助的不穩(wěn)定也會(huì)對(duì)國(guó)家發(fā)展產(chǎn)生沖擊，如1965年第二次印巴戰(zhàn)爭(zhēng)期間，外部援助流量的迅速下降給巴基斯坦的發(fā)展帶來了災(zāi)難性的后果，破壞了國(guó)防與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的平衡，并引發(fā)了導(dǎo)致1971年東巴基斯坦分離的潮流。就像在1996年、1999年和2008年一樣，對(duì)外部援助的依賴也使得巴基斯坦在2013年春天不可避免地發(fā)生了外部支付危機(jī)，這種危機(jī)已經(jīng)成為巴基斯坦經(jīng)濟(jì)的一個(gè)常見特征。

總而言之，從1947年巴基斯坦獨(dú)立至今，在經(jīng)過多次戰(zhàn)爭(zhēng)和重大安全威脅后，巴基斯坦政府的汲取能力并沒有得到顯著的提升，仍然低于預(yù)期。社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的落后和政府對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的滲透與控制水平較低削弱了政府的汲取能力，使政府難以獲得足夠的資源去實(shí)現(xiàn)其公共政策目標(biāo)。對(duì)外部援助的依賴，不僅削弱了巴基斯坦建立并強(qiáng)化其征稅、統(tǒng)計(jì)和監(jiān)察部門的能力，還導(dǎo)致其經(jīng)濟(jì)畸形發(fā)展和不穩(wěn)定發(fā)展的態(tài)勢(shì)，阻礙了政府汲取能力的提升。