3.應(yīng)對關(guān)鍵礦產(chǎn)行業(yè)所面臨的挑戰(zhàn)及懸而未決的問題

（一）美國礦業(yè)許可制度的現(xiàn)代化本章聚焦銅、鎳等硬巖礦產(chǎn)開發(fā)許可，重點(diǎn)分析礦山建設(shè)環(huán)節(jié)而非勘探或閉礦階段，因?yàn)榈V產(chǎn)開發(fā)的許可審批范圍比勘探許可審批范圍更廣，而且還必須考慮到生產(chǎn)與復(fù)墾的問題。歷史沿革美國礦業(yè)許可制度歷經(jīng)三大階段：開發(fā)擴(kuò)張、效率優(yōu)先與環(huán)保主導(dǎo)。19世紀(jì)中期，1866年《礦業(yè)法》首次開放西部公共土地礦產(chǎn)勘探，1872年法案明確礦權(quán)獲取流程，初期政策以低費(fèi)用、免版稅激勵(lì)開發(fā)。20世紀(jì)初礦石品位下降促使政府轉(zhuǎn)向效率優(yōu)先，但二戰(zhàn)期間主要通過戰(zhàn)略儲(chǔ)備與補(bǔ)貼保障供應(yīng)，而非新建礦山。

環(huán)保意識(shí)在1960年代崛起。1970年《國家環(huán)境政策法》（NEPA）要求聯(lián)邦項(xiàng)目評估環(huán)境影響，礦山開發(fā)因環(huán)評成本驟增而放緩。1972年《清潔水法》等立法進(jìn)一步推高合規(guī)成本——1970年代礦業(yè)資本支出從每噸25-30美元升至75-90美元，項(xiàng)目開發(fā)周期延長至15年，許可審批至少需3年。因此，當(dāng)時(shí)就出現(xiàn)了這樣的擔(dān)憂：NEPA過程耗時(shí)過長。

這些擔(dān)憂至今仍存在，即對于新礦山而言，聯(lián)邦審批過程的成本和時(shí)長問題。影響當(dāng)今美國現(xiàn)代礦山審批的主要法律和法規(guī)仍源自20世紀(jì)60年代和70年代頒布的法律和相應(yīng)規(guī)定?，F(xiàn)行許可體系當(dāng)前美國礦山開發(fā)需通過聯(lián)邦、州與地方三級(jí)許可，具體取決于礦區(qū)位置與運(yùn)營方案。公共土地與私有土地適用相同聯(lián)邦法規(guī)，但部分權(quán)限下放至州政府。環(huán)境保護(hù)署（EPA）保留《清潔水法》（Clean Water Act）中國家污染物排放消除系統(tǒng)（NPDES）與《清潔空氣法》（Clean Air Act）監(jiān)督權(quán)，但大多數(shù)日常許可由州政府簽發(fā)。例如，地下礦井若計(jì)劃用尾礦回填，需根據(jù)《安全飲用水法》（Safe Drinking Water Act）申請地下注入控制許可。

新采礦的一個(gè)主要障礙是許可。美國礦場開發(fā)面臨復(fù)雜的聯(lián)邦審批體系，核心在于《清潔水法》第404條款許可與《國家環(huán)境政策法》審查的雙重制約。在美國，從首次發(fā)現(xiàn)到首次生產(chǎn)平均需要29年。加拿大的情況稍好一些，平均需要27年（包括僅獲得許可證就需要10到15年）在此期間，采礦項(xiàng)目可能陷入激烈的法律糾紛，需要經(jīng)過漫長而昂貴的報(bào)告要求，并卷入聯(lián)邦和省級(jí)黨派政治。除密歇根與新澤西州外，陸軍工程兵團(tuán)（USACE）掌握著404許可的最終審批權(quán)，而環(huán)境保護(hù)署保留否決權(quán)——阿拉斯加卵石礦項(xiàng)目就因此夭折。以明尼蘇達(dá)Tamarack鎳礦為例，盡管完全位于非聯(lián)邦土地，仍需經(jīng)歷NEPA審查、瀕危物種保護(hù)評估等程序，陸軍工程兵團(tuán)作為主導(dǎo)機(jī)構(gòu)全程監(jiān)管。

聯(lián)邦土地采礦更添制度復(fù)雜性。土地管理局（BLM）與林務(wù)局（USFS）根據(jù)1872年《礦業(yè)法》劃分管轄：前者管理“原生聯(lián)邦土地”的采礦權(quán)，僅需繳納象征性費(fèi)用；后者管轄“購置土地”則需支付聯(lián)邦特許權(quán)使用費(fèi)。內(nèi)華達(dá)州Thacker Pass鋰礦項(xiàng)目在BLM土地上僅用16個(gè)月完成審批，卻因原住民文化遺產(chǎn)爭議陷入了整整三年訴訟，從而揭示了制度性風(fēng)險(xiǎn)。愛達(dá)荷鈷礦項(xiàng)目在USFS土地上的審批更耗時(shí)八年，凸顯水資源影響評估的復(fù)雜性。

2015年《地面交通法案》第41章（FAST-41）帶來轉(zhuǎn)機(jī)，通過成立聯(lián)邦審批委員會(huì)建立加速通道。2023年亞利桑那州Hermosa錳鋅礦成為首個(gè)受益項(xiàng)目，預(yù)計(jì)2027年完成審批。該機(jī)制要求項(xiàng)目投資超2億美元且符合清潔能源目標(biāo)。美國歷史上，國會(huì)曾試圖通過許可制度促進(jìn)和支持礦產(chǎn)開發(fā)，但自1960年代以來，立法機(jī)構(gòu)越來越關(guān)注采礦對人類健康和環(huán)境的影響。從1919年美國地質(zhì)調(diào)查局局長提出“公私利益終將趨同”，到當(dāng)今兩黨共同推動(dòng)采礦審批改革，折射出資源開發(fā)與環(huán)境保護(hù)的世紀(jì)博弈。通過公私利益的協(xié)調(diào)，美國可以現(xiàn)代化其礦山許可流程，同時(shí)保持高環(huán)境和社會(huì)標(biāo)準(zhǔn)。這預(yù)示著關(guān)鍵礦產(chǎn)戰(zhàn)略已超越環(huán)保與發(fā)展的二元對立，步入精細(xì)化治理的新階段。

（二）填補(bǔ)美國關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈的中游缺口盡管采礦業(yè)備受關(guān)注，但中游環(huán)節(jié)——即原材料的加工與精煉——才是美國面臨的最大挑戰(zhàn)。將這些礦物轉(zhuǎn)化為可用材料是供應(yīng)鏈中至關(guān)重要卻常被忽視的環(huán)節(jié)。當(dāng)前美國雖在采礦能力上有所提升，但在高效加工關(guān)鍵礦產(chǎn)方面仍顯不足。

中游瓶頸：戰(zhàn)略盲點(diǎn)美國關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈缺失的核心環(huán)節(jié)是中游加工能力。2023年，美國生產(chǎn)了全球12%的稀土元素，卻出口了其中的93%；銅產(chǎn)量占全球5%，出口量達(dá)32%。這些原材料大多流向中國，被加工成手機(jī)、電動(dòng)車等終端產(chǎn)品返銷美國。

這種依賴導(dǎo)致戰(zhàn)略風(fēng)險(xiǎn)：中國近年來對鎵、鍺、稀土等實(shí)施出口管制，如2023年8月對鎵和鍺的出口限制直接沖擊全球半導(dǎo)體供應(yīng)鏈。中國在鋰（65%）、鈷（74%）、銅（42%）和石墨（100%）等關(guān)鍵礦產(chǎn)加工領(lǐng)域的主導(dǎo)地位，進(jìn)一步加劇了美國的脆弱性。

2022年部分礦產(chǎn)的前三大生產(chǎn)國所占份額

中游加工通常從物理選礦開始，通過浮選或磁選分離礦石與廢石。隨后，火法冶金（高溫提取金屬）和濕法冶金（化學(xué)溶解金屬）成為主要工藝。火法冶金適用于鎳、鈷、銅等硫化礦，但能耗高、污染大；濕法冶金則更環(huán)保，常用于鋰、銅氧化物礦。例如，鋰提取需區(qū)分硬巖鋰輝石與鹽湖鹵水工藝，后者新興的直接鋰提取技術(shù)（DLE）可減少用水并加速生產(chǎn)。

鎵和鍺等伴生礦的加工尤為復(fù)雜。鎵主要從鋁土礦冶煉的拜耳液中提取，濃度僅為百萬分之幾；鍺則從鋅冶煉殘?jiān)型ㄟ^酸浸和溶劑萃取回收。這些工藝成本高且依賴原料規(guī)模，經(jīng)濟(jì)可行性受市場價(jià)格波動(dòng)影響顯著。稀土元素分離更需精細(xì)的溶劑萃取技術(shù)，因其天然共生特性需逐一分選。勞動(dòng)力挑戰(zhàn)以及原料與市場不成熟的多重困境美國中游加工擴(kuò)張的核心障礙是專業(yè)人才短缺。2023年麥肯錫報(bào)告顯示，美國采礦工程畢業(yè)生自2016年減少39%，冶金、化學(xué)等學(xué)科同樣面臨人才流失。與此同時(shí)，電池、半導(dǎo)體等新興產(chǎn)業(yè)以高薪吸引技術(shù)人才，使礦產(chǎn)加工這一細(xì)分領(lǐng)域吸引力不足。這種專業(yè)能力上的差距不僅存在于技術(shù)崗位上，也會(huì)影響到管理崗位和操作崗位。中國通過政府投資與多年積累，已形成完善的人才培養(yǎng)體系，而美國仍需依賴外國專家或投入重金培訓(xùn)本土人員。這個(gè)過程既耗時(shí)又昂貴，為擴(kuò)大中游業(yè)務(wù)規(guī)模制造了另一個(gè)障礙。

原料供應(yīng)不穩(wěn)定加劇更中游挑戰(zhàn)。剛果（金）的鈷礦、中國的稀土主導(dǎo)地位使供應(yīng)鏈易受地緣政治沖擊。此外，交易所交易礦產(chǎn)（如銅、鋰）與非交易所交易礦產(chǎn)（如稀土、鎵）的市場機(jī)制差異顯著：前者價(jià)格透明、流動(dòng)性高，后者則面臨定價(jià)不透明、買家有限等問題，抑制資本投入。中國通過國家主導(dǎo)的垂直整合模式確保供應(yīng)鏈穩(wěn)定，而美國市場分散，缺乏類似支持。若要構(gòu)建一個(gè)可行的中游產(chǎn)業(yè)，政策支持將是至關(guān)重要的。

（三）深海采礦：礦產(chǎn)新前沿隨著資源測繪、機(jī)器人技術(shù)和成本效益的改善，深海采礦的商業(yè)可行性逐年增加。國際海底資源采集的監(jiān)管進(jìn)展雖緩慢但穩(wěn)步推進(jìn)。2024年，挪威政府允許在其大陸架上進(jìn)行資源測繪和設(shè)備測試活動(dòng)。日本在其專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)（EEZ）測試了多種海底礦床的可行性，2023年7月在其最東端主權(quán)水域發(fā)現(xiàn)了富含金屬的結(jié)核。2024年8月，印度開放其EEZ進(jìn)行勘探合同。南太平洋的庫克群島預(yù)計(jì)將在幾年內(nèi)做出關(guān)于海底結(jié)核采集的關(guān)鍵監(jiān)管決策。克拉里昂-克利珀頓斷裂帶（CCZ）擁有世界上最大的多金屬結(jié)核田，含有210億噸結(jié)核。這些結(jié)核富含錳、鎳、銅和鈷，足以支持全球EV電池的多次轉(zhuǎn)型。海底結(jié)核為美國提供了多樣化四種關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈的機(jī)會(huì)，同時(shí)支持國內(nèi)EV制造。

國際海底管理局（ISA）負(fù)責(zé)監(jiān)管國際海底的商業(yè)活動(dòng)。美國是唯一未加入《聯(lián)合國海洋法公約》（UNCLOS）的主要國家，無法直接參與ISA的礦產(chǎn)活動(dòng)。盡管ISA的采礦法規(guī)進(jìn)展緩慢，但中國等國家正在積極推進(jìn)海底礦產(chǎn)開發(fā)。中國國有企業(yè)計(jì)劃在2025年進(jìn)行結(jié)核采集設(shè)備測試，并在ISA中發(fā)揮積極作用。

多金屬結(jié)核是一種極具潛力的新型關(guān)鍵礦產(chǎn)資源，是已知海底礦產(chǎn)沉積類型中最具可持續(xù)性和經(jīng)濟(jì)開發(fā)前景的資源。結(jié)核采集能夠使美國大幅實(shí)現(xiàn)清潔能源轉(zhuǎn)型所需的四種關(guān)鍵金屬供應(yīng)鏈的多元化，同時(shí)還能減少與這些原材料相關(guān)的環(huán)境影響。在這一領(lǐng)域的果斷政策努力還能強(qiáng)化諸如機(jī)器人技術(shù)和深海能力等具有重要全國意義的產(chǎn)業(yè)，增強(qiáng)美國的海外伙伴關(guān)系，并提升美國在戰(zhàn)略國際論壇中的領(lǐng)導(dǎo)地位。新的國會(huì)和政府應(yīng)毫不猶豫地將海底結(jié)核納入國家關(guān)鍵礦產(chǎn)戰(zhàn)略。

（四）踐行責(zé)任礦業(yè)礦業(yè)作為古老產(chǎn)業(yè)可追溯至公元前2500年埃及銅管使用時(shí)期?，F(xiàn)代責(zé)任礦業(yè)與傳統(tǒng)粗放模式已呈天壤之別。當(dāng)今先進(jìn)實(shí)踐可實(shí)現(xiàn)三大突破：用水集約化（淡水消耗最低化）、用地精簡化（土地占用最小化）、排放清潔化（近乎零污染）。典型案例顯示，責(zé)任礦區(qū)不僅獲得原住民支持，更能通過就業(yè)稅收與基建帶動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)，構(gòu)建生態(tài)凈增益體系，切實(shí)保障勞工與社區(qū)健康安全。但全球范圍內(nèi)，破壞性開采仍屢見不鮮——全球至少2300萬人生活于受有毒金屬廢棄物污染的洪泛區(qū)，采礦活動(dòng)常伴隨勞動(dòng)者權(quán)益的侵害與腐敗問題。