第二個(gè)層面，相對(duì)于具體的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)，新土地制度設(shè)計(jì)更重要的方面是以土地制度為基礎(chǔ)，重建一個(gè)基于土地集體所有制而組織起來(lái)的機(jī)制。

具體來(lái)說(shuō)，村社集體擁有土地的所有權(quán)，農(nóng)戶具有土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和土地收益權(quán)。農(nóng)戶承包土地只能自己經(jīng)營(yíng)，不能流轉(zhuǎn)。自己不經(jīng)營(yíng)就要將土地退還給村社集體，獲得村社集體的租金補(bǔ)償。集體在村社集體成員優(yōu)先的基礎(chǔ)上將收回土地經(jīng)營(yíng)權(quán)公開(kāi)招標(biāo)，招標(biāo)獲得土地租金。這樣，在農(nóng)地制度安排中就涉及五個(gè)主體：村社集體、承包并經(jīng)營(yíng)土地的農(nóng)戶、退出經(jīng)營(yíng)權(quán)仍擁有承包權(quán)的農(nóng)戶、流入土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)戶，此外還可能有外來(lái)流入土地經(jīng)營(yíng)的資本。主要是前面四個(gè)主體。

村社集體的土地面積是相對(duì)固定的，比如，一個(gè)村社集體有3000畝土地，全村有300戶，那么，按人均分配到戶，平均每戶有10畝承包地。承包土地的300戶中，有120戶年輕人進(jìn)城，年老父母種地，自家種自家地，既不流入土地，也不流出土地；有150戶全家進(jìn)城不再種地，將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)共計(jì)1500畝退還村社集體，村社集體將這1500畝土地經(jīng)營(yíng)權(quán)分成30份成塊連片的土地進(jìn)行招標(biāo)，村社集體成員優(yōu)先。村莊有30戶青壯年夫妻勞動(dòng)力家庭通過(guò)招標(biāo)，獲得了每戶50畝的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，加上自家10畝承包地，就有60畝成片連塊、適度規(guī)模的土地，這個(gè)土地經(jīng)營(yíng)收入加上其他農(nóng)村副業(yè)收入，可能讓這些農(nóng)戶的家庭收入不低于外出務(wù)工水平的收入，從而成為農(nóng)村“中堅(jiān)農(nóng)民”。

外出農(nóng)戶退回土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，村社集體應(yīng)當(dāng)保留農(nóng)戶承包權(quán)，同時(shí)支付一定的地租補(bǔ)償，比如每畝300元，村社集體再按照本村社成員優(yōu)先原則將收回土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)給“中堅(jiān)農(nóng)民”，按每畝400元收取租金。這樣就建立了一個(gè)基于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)而來(lái)的村社集體制度。

國(guó)有農(nóng)場(chǎng)體制不存在給退出經(jīng)營(yíng)權(quán)農(nóng)戶以地租補(bǔ)償?shù)臋C(jī)制，因?yàn)樵谵r(nóng)村取消農(nóng)業(yè)稅時(shí)，國(guó)有農(nóng)場(chǎng)并沒(méi)有取消租賃費(fèi)，如前已述，當(dāng)前國(guó)有農(nóng)場(chǎng)仍然向租賃土地職工家庭收取土地租賃費(fèi)。正是土地租賃費(fèi)和按耕地面積收取的共同生產(chǎn)費(fèi)，使得農(nóng)場(chǎng)有能力為職工提供農(nóng)業(yè)公共服務(wù)。

當(dāng)前再向農(nóng)戶收取稅費(fèi)當(dāng)然是不可能的，不過(guò)，國(guó)家有大量的農(nóng)村轉(zhuǎn)移支付資源，如果將一部分轉(zhuǎn)移資源按承包耕地面積轉(zhuǎn)移到村社集體，比如每畝300元，則3000畝耕地就可以有90萬(wàn)元國(guó)家轉(zhuǎn)移的服務(wù)農(nóng)業(yè)的資金，該資金只能用于為農(nóng)業(yè)和農(nóng)民提供公共服務(wù)，且必須要經(jīng)由村民通過(guò)民主程序討論決策。

將農(nóng)民組織起來(lái)的一個(gè)基本前提是要讓農(nóng)民真正成為一個(gè)集體，這個(gè)集體有“算平衡賬”的能力或權(quán)利。算平衡賬就是算分配，其主要依據(jù)是勞動(dòng)和生產(chǎn)資料的投入。具體而言，村社集體每年獲得的總收入有四項(xiàng)：第一，國(guó)家按承包耕地面積給予的專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)貼，相當(dāng)于國(guó)有農(nóng)場(chǎng)向租賃農(nóng)場(chǎng)土地職工家庭收取的租賃費(fèi)（因?yàn)橐呀?jīng)取消了農(nóng)業(yè)稅費(fèi)，再向承包土地農(nóng)戶收取承包費(fèi)已不可能，通過(guò)國(guó)家專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)貼來(lái)替代向農(nóng)戶收取承包費(fèi)，可以為重建村社集體經(jīng)濟(jì)提供基礎(chǔ)）；第二，通過(guò)招標(biāo)將不再種地的農(nóng)戶家庭退回村社集體的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)出去，獲得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的租金收入；第三，向種田農(nóng)戶收取共同生產(chǎn)費(fèi)，據(jù)實(shí)收取；第四，村社集體提供各種農(nóng)業(yè)有償服務(wù)所得。

村社集體每年支出有三項(xiàng)：支付退出土地經(jīng)營(yíng)權(quán)農(nóng)戶家庭的土地租金補(bǔ)償；進(jìn)行農(nóng)業(yè)共同生產(chǎn)服務(wù)的投入，包括勞動(dòng)工資、管理費(fèi)、購(gòu)買(mǎi)設(shè)備、電費(fèi)等；農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資，包括農(nóng)田整理等，這方面的大型工程項(xiàng)目可以申請(qǐng)政府立項(xiàng)，獲得國(guó)家財(cái)政資源的支持。

這樣一來(lái)，每年村社集體總收入減去總支出，就是每年的集體收入。集體收入可以用于分配，分配主要按土地權(quán)利進(jìn)行，比如將村社集體全部土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)賦予權(quán)能分，土地承包權(quán)為每畝1分，經(jīng)營(yíng)權(quán)為每畝1分，若農(nóng)戶既承包又經(jīng)營(yíng)，則為每畝2分，村社3000畝承包耕地，可以獲得6000分的分配總分。再依據(jù)村莊具體承包經(jīng)營(yíng)情況，將分配總分計(jì)算到每一個(gè)農(nóng)戶，比如有一個(gè)“中堅(jiān)農(nóng)戶”經(jīng)營(yíng)60畝土地，其中10畝為自己承包地自己耕種，可以獲得20分，另外流轉(zhuǎn)50畝土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，可以獲得50分。一個(gè)有10畝承包地的農(nóng)戶，全家進(jìn)城將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)出去，就只能獲得10分。如果全村當(dāng)年總收入減去總支出的節(jié)余有60萬(wàn)元，這60萬(wàn)元就是集體收入。按全村6000分的分配總分計(jì)算，每分的賦值就是：60萬(wàn)元 ÷ 6000分=100元／分。一個(gè)有70分的“中堅(jiān)農(nóng)民”就有7000元的年終集體分配收入，有10分的進(jìn)城農(nóng)戶就只有1000元的年終集體分配收入。反之亦然，即超支了也要分?jǐn)偂?

建立以上集體經(jīng)濟(jì)分配機(jī)制的關(guān)鍵不是能分配到多少收入，而是形成村莊內(nèi)的利益關(guān)聯(lián)機(jī)制。只有建立了基于利益分配的利益關(guān)聯(lián)機(jī)制，村莊民主決策才能真正落地，村民也才會(huì)真正介入到村莊事務(wù)中，成為村莊事務(wù)的主體，農(nóng)民也才可能借此組織起來(lái)。

基于土地權(quán)利進(jìn)行分配，形成責(zé)權(quán)利的平衡機(jī)制，將農(nóng)民組織起來(lái)，有可能激活村莊的各種關(guān)系，建立與村社集體的利益聯(lián)系，促使所有村民關(guān)注村社集體，形成農(nóng)民的主體性，只有這樣，農(nóng)民才會(huì)具有解決農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村生活中遭遇各種難題的積極性與主動(dòng)性。

五、擴(kuò)展性討論

基于土地權(quán)利設(shè)置而建立起所有農(nóng)戶家庭與村社集體的利益聯(lián)系，將農(nóng)民組織起來(lái)，在當(dāng)前快速城市化和國(guó)家大量向農(nóng)村轉(zhuǎn)移資源的背景下，就可能具有更為重大的意義。

有一個(gè)顯而易見(jiàn)的事實(shí)，就是僅靠單家獨(dú)戶的農(nóng)戶力量很難達(dá)到“治理有效”。如前已述，在農(nóng)戶土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模很小且土地細(xì)碎的情況下，“一家一戶辦不好、不好辦、辦起來(lái)不合算”的事情需依靠農(nóng)民組織起來(lái)。同時(shí)，無(wú)論是從農(nóng)村提取資源還是向農(nóng)村轉(zhuǎn)移資源，國(guó)家都無(wú)力直接對(duì)接分散的億萬(wàn)小農(nóng)戶。分田到戶以后，國(guó)家向農(nóng)民收取農(nóng)業(yè)稅時(shí)缺少組織抓手，“收糧派款”很快引發(fā)各種矛盾，三農(nóng)問(wèn)題演變成黨和國(guó)家工作的重中之重。當(dāng)前國(guó)家向農(nóng)村轉(zhuǎn)移資源的難度不低于向農(nóng)民收取稅費(fèi)，道理同樣在于國(guó)家無(wú)法直接面對(duì)分散的億萬(wàn)小農(nóng)戶。因此，將農(nóng)民組織起來(lái)，國(guó)家向農(nóng)村轉(zhuǎn)移資源支持農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展才有抓手。

當(dāng)前國(guó)家向農(nóng)村轉(zhuǎn)移資源主要通過(guò)兩種方式：一種是“項(xiàng)目制”，由國(guó)家部辦委局通過(guò)“條條”直接為農(nóng)民建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施或提供公共服務(wù)；一種是通過(guò)“一卡通”直接將國(guó)家資源發(fā)給農(nóng)戶。兩種方式的共同點(diǎn)都在于不通過(guò)村社集體組織及村社集體，原因是為了防止村社組織截留資源，改變資源用途。問(wèn)題是，這樣的資源輸入雖然提高了農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施條件和公共服務(wù)水平，卻沒(méi)有同時(shí)提高農(nóng)民的組織能力，更沒(méi)有激發(fā)農(nóng)民自己建設(shè)美好生活的動(dòng)力。相反，倒是農(nóng)民普遍產(chǎn)生了“等靠要”思想。

在中國(guó)農(nóng)村情況千差萬(wàn)別、農(nóng)民需求差異極大的情況下，缺少了農(nóng)民的組織，國(guó)家資源輸入農(nóng)村的效果就要大打折扣。而一旦農(nóng)村建立了前述基于土地權(quán)利設(shè)置形成的村社集體，國(guó)家向農(nóng)村的資源轉(zhuǎn)移就可以通過(guò)村社集體來(lái)對(duì)接。一個(gè)具有利益再分配能力或可以“算平衡賬”的村社集體，應(yīng)該具有很強(qiáng)的對(duì)接國(guó)家資源的能力。

村社集體經(jīng)濟(jì)一旦被激活，這個(gè)村社集體就可以向各方面延展形成影響力，舉兩個(gè)例子：第一個(gè)例子是借村社集體再分配的能力，建立“村莊內(nèi)置金融”?！按迩f內(nèi)置金融”是李昌平發(fā)明的一個(gè)概念，在實(shí)踐中已有一些成果，其中的關(guān)鍵是將集體資金借貸給本村農(nóng)民，收取一定利息，比如10%的年息。一方面村莊總有農(nóng)戶需要借貸進(jìn)行生產(chǎn)，另一方面，每個(gè)農(nóng)戶都可以以自己的土地權(quán)利作為抵押擔(dān)保，村莊集體就可以獲得相對(duì)穩(wěn)定的利息收入，以此提高村社組織能力。

第二個(gè)例子是將農(nóng)村老年人組織起來(lái)。在當(dāng)前農(nóng)村的農(nóng)業(yè)機(jī)械化的條件之下，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主要是田間管理，身體健康的老年人完全可以繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)具有很強(qiáng)的季節(jié)性，老年人農(nóng)閑時(shí)間很多，將老年人農(nóng)閑時(shí)組織起來(lái)進(jìn)行文化活動(dòng)，就可以極大地提高老年人的幸福指數(shù)。比組織文化活動(dòng)更重要的是組織養(yǎng)老互助，比如由相對(duì)年輕的老年人照料生活不能自理的老年人，并通過(guò)“實(shí)踐銀行”形成“道德券”等計(jì)分，被照料老人的子女承擔(dān)部分費(fèi)用，國(guó)家提供部分補(bǔ)貼，村社集體組織和支持老年人互助，就可能在農(nóng)村形成一個(gè)相當(dāng)有效的互助養(yǎng)老體系。

六、結(jié)語(yǔ)

在快速城市化背景之下，大量具有土地承包權(quán)的農(nóng)戶家庭進(jìn)城，造成土地承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離。通過(guò)重新對(duì)土地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)賦權(quán)，以此再造村社集體經(jīng)濟(jì)，激活農(nóng)民主體性，重建農(nóng)村組織體系，是當(dāng)前農(nóng)村工作尤其是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的基礎(chǔ)性工程，應(yīng)當(dāng)引起理論界和政策部門(mén)的高度重視。

本文只是一個(gè)設(shè)想，權(quán)作拋磚引玉。

【本文節(jié)選自《開(kāi)放時(shí)代》2019年第3期。】