小結(jié)一下，在農(nóng)村城市化背景下，隨著農(nóng)地承包者與經(jīng)營(yíng)者的普遍分離，國(guó)家試圖通過(guò)農(nóng)地“三權(quán)分置”的方式，既保護(hù)農(nóng)民的土地承包權(quán)又保護(hù)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，既讓承包土地農(nóng)民有保障，又讓土地經(jīng)營(yíng)主體形成預(yù)期，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。現(xiàn)實(shí)卻可能是，億萬(wàn)承包土地農(nóng)戶為了保障自己的土地權(quán)利，并不傾向用固定期限的正式合同流轉(zhuǎn)土地。地方政府為了推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)，往往會(huì)強(qiáng)勢(shì)介入。到目前為止，真正通過(guò)正規(guī)合同流轉(zhuǎn)的土地十分有限。

概括起來(lái)，“三權(quán)分置”主要是要解決兩個(gè)問(wèn)題：一是保護(hù)農(nóng)民的承包權(quán)，其中最重要的是保證進(jìn)城失敗的農(nóng)戶有返鄉(xiāng)種地的權(quán)利；二是將承包者與經(jīng)營(yíng)者分離以后的農(nóng)地整合好，以便于生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，比如耕地連片成塊、建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施、方便農(nóng)業(yè)投入等。

要解決以上兩個(gè)問(wèn)題，也許有一個(gè)很簡(jiǎn)單的辦法，就是回歸農(nóng)地生產(chǎn)資料的性質(zhì)，當(dāng)前國(guó)有農(nóng)場(chǎng)的土地制度安排就是一個(gè)典型。具體而言，國(guó)有農(nóng)場(chǎng)土地國(guó)有，農(nóng)場(chǎng)代行所有權(quán)。國(guó)有農(nóng)場(chǎng)普遍實(shí)行租賃承包制，將土地租賃給農(nóng)場(chǎng)職工，為了做到公平，一般都要保障每個(gè)農(nóng)場(chǎng)職工相對(duì)平等的租賃權(quán)利。與農(nóng)村體制不同的是，農(nóng)場(chǎng)仍然強(qiáng)調(diào)土地是生產(chǎn)資料，具體表現(xiàn)在四個(gè)方面：其一，農(nóng)場(chǎng)職工租賃農(nóng)場(chǎng)土地必須承擔(dān)土地租賃費(fèi)；其二，租賃土地不得流轉(zhuǎn)，職工只有耕種租賃土地的權(quán)利，不再耕種的租賃土地需退回農(nóng)場(chǎng)，由農(nóng)場(chǎng)重新進(jìn)行土地招租，農(nóng)場(chǎng)職工有優(yōu)先租賃權(quán)；其三，農(nóng)場(chǎng)租賃土地每隔幾年調(diào)整一次，一般是五年調(diào)整一次；其四，農(nóng)場(chǎng)對(duì)土地有較大的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理權(quán)限，比如對(duì)灌溉、病蟲(chóng)害防治，甚至播種季節(jié)、種植作物有統(tǒng)一要求。

國(guó)有農(nóng)場(chǎng)這樣一種制度安排同時(shí)達(dá)到了三個(gè)目的：第一，所有農(nóng)場(chǎng)職工都有同等的土地租賃權(quán)，只要他們?cè)敢夥N地就可以獲得土地，同時(shí)，他們進(jìn)城務(wù)工、經(jīng)商也沒(méi)有后顧之憂，他們從城市回到農(nóng)場(chǎng)，隨時(shí)可以再?gòu)霓r(nóng)場(chǎng)租賃土地耕種；第二，不種地的職工將土地退還農(nóng)場(chǎng)，農(nóng)場(chǎng)就可以按生產(chǎn)便利的原則安排土地重新招租，從而防止地塊細(xì)碎以及地權(quán)分散造成的農(nóng)業(yè)效率損失；第三，因?yàn)橥恋厥杖∽赓U費(fèi)以及土地可以調(diào)整，就使得農(nóng)場(chǎng)具有很強(qiáng)的統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)能力，真正形成了“統(tǒng)分結(jié)合、雙層經(jīng)營(yíng)”的體制。

正是因?yàn)檗r(nóng)場(chǎng)保持了土地生產(chǎn)資料的性質(zhì)，農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營(yíng)體制較好地解決了當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)營(yíng)體制中存在的弊病，擇要有三：一是真正保證了職工以土地作為生產(chǎn)資料進(jìn)行生產(chǎn)的權(quán)利，其外出務(wù)工、經(jīng)商，不再種地，將租賃土地退回農(nóng)場(chǎng)，不外出或外出回來(lái)要種地可以隨時(shí)租賃土地耕種（有時(shí)需要有一個(gè)周期，比如五年一調(diào)整，很多農(nóng)場(chǎng)有一定的機(jī)動(dòng)地，可以隨時(shí)滿足職工租賃土地的需求）；二是地權(quán)相對(duì)集中以及經(jīng)營(yíng)戶（農(nóng)場(chǎng)職工家庭等）可以將租賃土地相對(duì)集中，對(duì)于降低生產(chǎn)成本、提高農(nóng)業(yè)效率十分關(guān)鍵；三是農(nóng)場(chǎng)具有相當(dāng)強(qiáng)的統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)能力，國(guó)有農(nóng)場(chǎng)的農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)、抗旱排澇、病蟲(chóng)害防治，普遍比農(nóng)村要好很多。

除此之外，農(nóng)場(chǎng)還有兩個(gè)優(yōu)勢(shì)：可以通過(guò)收取租賃費(fèi)來(lái)均衡分配經(jīng)營(yíng)戶（職工家庭）的權(quán)責(zé)關(guān)系，以及具有很強(qiáng)的對(duì)接國(guó)家資源的能力。以土地整理項(xiàng)目為例，國(guó)有農(nóng)場(chǎng)普遍要比農(nóng)村高效得多。這兩個(gè)優(yōu)勢(shì)其實(shí)都在于農(nóng)場(chǎng)具有高度的組織能力。

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三、重新設(shè)計(jì)農(nóng)村土地制度的可能性

回到農(nóng)村集體土地制度，如果強(qiáng)調(diào)土地生產(chǎn)資料的性質(zhì)，農(nóng)村集體土地制度就可能大為不同。

當(dāng)前農(nóng)地制度強(qiáng)調(diào)兩點(diǎn)：第一，集體所有的土地承包給全體村社集體成員，村社集體成員具有土地承包權(quán)，土地承包關(guān)系穩(wěn)定且長(zhǎng)久不變；第二，承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)可以流轉(zhuǎn)，獲得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，其土地經(jīng)營(yíng)權(quán)受到與所有權(quán)、承包權(quán)同等的保護(hù)，以提高土地經(jīng)營(yíng)效益。問(wèn)題是，當(dāng)前中國(guó)農(nóng)地確權(quán)確地，具有土地承包權(quán)的農(nóng)戶同時(shí)也具有土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，農(nóng)戶是否愿意將經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓以及能轉(zhuǎn)讓到什么程度，土地承包者都會(huì)依據(jù)個(gè)人實(shí)際來(lái)與土地流入方簽訂合同，無(wú)論如何，由承包權(quán)派生出來(lái)的經(jīng)營(yíng)權(quán)很難與承包權(quán)同等重要。

在農(nóng)業(yè)利潤(rùn)很少、土地租金普遍很低的情況下，土地承包者肯定不會(huì)在流轉(zhuǎn)土地時(shí)給土地經(jīng)營(yíng)權(quán)以巨大權(quán)能。也就是說(shuō)，新型經(jīng)營(yíng)主體即使流入了適度規(guī)模的土地，也往往面臨地權(quán)分散、地塊分散的困境，難以便利、高效地進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。

參照國(guó)有農(nóng)場(chǎng)的機(jī)制，當(dāng)前農(nóng)村土地制度只要微調(diào)就可能極大地優(yōu)化，其中的要點(diǎn)是將農(nóng)地回歸到生產(chǎn)資料，重建村社集體經(jīng)營(yíng)這個(gè)層次，并真正重建農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)。有了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，不僅可能順利解決土地經(jīng)營(yíng)中的難題，而且可以將農(nóng)民組織起來(lái)對(duì)接國(guó)家資源，建設(shè)農(nóng)民自己的美好生活。

具體而言，當(dāng)前農(nóng)村土地制度安排需做出三點(diǎn)調(diào)整：第一，土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)分置，所有村社成員平等享有土地承包權(quán)，以及從土地中獲取收益的權(quán)利；承包土地的農(nóng)戶，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)不能流轉(zhuǎn)，只能自種；不再耕種土地的農(nóng)戶仍然保留土地承包權(quán)，經(jīng)營(yíng)權(quán)退回村社集體，村社集體給予相應(yīng)的土地租金補(bǔ)償（類(lèi)似返租）。第二，土地確權(quán)不確地，具體地塊可以調(diào)整，每戶所確土地承包面積不變。第三，村社集體收回的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，本村社農(nóng)戶有優(yōu)先招標(biāo)權(quán)。村社集體也有義務(wù)盡可能將招標(biāo)土地集中連片，以便于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。

在越來(lái)越多農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商、不再種田的背景下，相應(yīng)地，有越來(lái)越多的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)退回到村社集體，村社集體將這部分土地經(jīng)營(yíng)權(quán)優(yōu)先流轉(zhuǎn)給本村社愿意種地的農(nóng)戶家庭。這樣，村莊里就會(huì)同時(shí)有三種農(nóng)戶：第一種是留守家庭種地的中老年農(nóng)民，他們主要耕種自家承包地；第二種是留守村莊種地的青壯年勞動(dòng)力，通過(guò)優(yōu)先流入外出農(nóng)戶退出的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)而形成適度經(jīng)營(yíng)規(guī)模，變成村莊中的“中堅(jiān)農(nóng)民”；第三種是具有土地承包權(quán)卻進(jìn)城不再種地，將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)退還村社集體同時(shí)從村社集體獲取地租補(bǔ)償，可以隨時(shí)回村要地耕種的農(nóng)戶。

進(jìn)城農(nóng)戶越多，退給村社集體的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)越多，村社集體就可以?xún)?yōu)先將這部分土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)給留村的青壯年農(nóng)民，這部分青壯年農(nóng)民就越可能在不離村的情況之下擴(kuò)大農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)規(guī)模，獲得不低于外出務(wù)工的收入，成為“中堅(jiān)農(nóng)民”。進(jìn)城不再種地的農(nóng)民越多，他們讓渡出來(lái)的農(nóng)村獲利機(jī)會(huì)（包括讓渡出經(jīng)營(yíng)權(quán)的土地）就越多，村莊就可以容納越多的“中堅(jiān)農(nóng)民”，從而保持村莊原住民的主體性，而不是由外來(lái)新型經(jīng)營(yíng)主體占有原住民的土地。只要本村的“中堅(jiān)農(nóng)民”仍在堅(jiān)守，進(jìn)城農(nóng)民就可以隨時(shí)退回農(nóng)村，以及保持與村莊的血肉聯(lián)系，留住“鄉(xiāng)愁”。

這樣一來(lái)，既可以保障農(nóng)戶的承包權(quán)，又可以保障經(jīng)營(yíng)者的經(jīng)營(yíng)權(quán)，同時(shí)可以從便利農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、提高農(nóng)業(yè)效率等方面進(jìn)行有效的地權(quán)整合和地塊集中。更重要的是，因?yàn)檗r(nóng)戶經(jīng)營(yíng)權(quán)只能退回村社集體，村社集體可以通過(guò)地權(quán)整合和地塊集中，優(yōu)先將經(jīng)營(yíng)權(quán)向本村社集體成員流轉(zhuǎn)，從而形成一個(gè)相當(dāng)穩(wěn)定的“中堅(jiān)農(nóng)民”群體。

在新時(shí)期，國(guó)家試圖通過(guò)設(shè)計(jì)農(nóng)地“三權(quán)分置”制度同時(shí)達(dá)到保障農(nóng)民承包權(quán)與保護(hù)經(jīng)營(yíng)者的經(jīng)營(yíng)權(quán)的雙重目標(biāo)，以上設(shè)想有可能達(dá)到目標(biāo)。

四、將農(nóng)民組織起來(lái)

更重要的是，通過(guò)以上設(shè)想可以在兩個(gè)層面將農(nóng)民組織起來(lái)，而這兩個(gè)層面都是通過(guò)“三權(quán)分置”來(lái)培養(yǎng)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，化解農(nóng)村城鎮(zhèn)化背景下農(nóng)業(yè)困境所不具備的。

這兩個(gè)層面分別是：第一個(gè)層面，為所有農(nóng)戶提供集體層面的農(nóng)業(yè)公共服務(wù)，比如土地集中連片、抗旱排澇、病蟲(chóng)害防治、機(jī)耕道修建以及統(tǒng)一機(jī)耕機(jī)收等；第二個(gè)層面，重在重新將農(nóng)民組織起來(lái)，真正讓農(nóng)民成為建設(shè)其美好生活的主體。

第一個(gè)層面，解決農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的共同生產(chǎn)和統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)問(wèn)題，可以在五個(gè)方面回應(yīng)農(nóng)戶的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)需求。

其一，可以比較有效地解決農(nóng)地細(xì)碎化的問(wèn)題。主要是通過(guò)地塊調(diào)整，盡可能做到一個(gè)農(nóng)戶一塊地，讓耕地連片成塊，集中經(jīng)營(yíng)。其二，針對(duì)當(dāng)前農(nóng)村土地承包者與經(jīng)營(yíng)者分離，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)過(guò)于細(xì)碎以及地塊過(guò)于分散的問(wèn)題，由村社集體統(tǒng)一（有償）收回外出打工者退回的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，再按本村社成員優(yōu)先原則進(jìn)行土地經(jīng)營(yíng)流轉(zhuǎn)的招標(biāo)，可以將（有償）收回的土地承包權(quán)按便利生產(chǎn)原則進(jìn)行整合，從而防止當(dāng)前農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的無(wú)序問(wèn)題。

其三，可以為農(nóng)戶提供統(tǒng)一的產(chǎn)前、產(chǎn)中和產(chǎn)后服務(wù)，比如集體灌溉、機(jī)耕機(jī)收。其四，可以為退出土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)民保留承包權(quán)，提供退出經(jīng)營(yíng)權(quán)的補(bǔ)償，以及提供隨時(shí)返回農(nóng)村種地的保障。正是因?yàn)橥顺鼋?jīng)營(yíng)權(quán)后有地租補(bǔ)償，且仍然保留了承包權(quán)，可以隨時(shí)要回經(jīng)營(yíng)權(quán)自行耕種，進(jìn)城農(nóng)戶就會(huì)依據(jù)家庭實(shí)際情況進(jìn)行理性決策，而不會(huì)為了保留返鄉(xiāng)退路，不理性地抓住具體的土地，從而為依據(jù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)需要進(jìn)行土地整理提供了條件。其五，不再種地的農(nóng)戶退出的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)為仍然留村種地的農(nóng)戶提供了擴(kuò)大土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模的機(jī)會(huì)，從而孕育出一批村莊中的新“中堅(jiān)農(nóng)民”。當(dāng)前農(nóng)村土地自發(fā)流轉(zhuǎn)形成的“中堅(jiān)農(nóng)民”通過(guò)流入外出農(nóng)戶的土地形成了一定經(jīng)營(yíng)規(guī)模，這些“中堅(jiān)農(nóng)民”普遍存在流入土地地塊細(xì)碎、地權(quán)分散的問(wèn)題。新“中堅(jiān)農(nóng)民”則可以通過(guò)村社集體統(tǒng)一進(jìn)行土地整理與招標(biāo)來(lái)解決這一問(wèn)題。