變與不變

上述措施中，信息處理費(fèi)被視作亮點(diǎn)。多位專家指出，由于信息處理費(fèi)制度設(shè)計(jì)上的模糊性和涉及概念的不確定性，為實(shí)際操作帶來(lái)了新的問(wèn)題。

修訂后的《條例》規(guī)定，信息處理費(fèi)收取的性質(zhì)為“可以收取”。張力說(shuō)，這也意味著“可以不收取”。

《中國(guó)新聞周刊》統(tǒng)計(jì)《管理辦法》實(shí)施后全國(guó)31個(gè)省市收取信息處理費(fèi)的情況發(fā)現(xiàn)，2021年，有15個(gè)省份收取了信息處理費(fèi)，這一數(shù)字在2022年和2023年分別增至16個(gè)和18個(gè)。換言之，不同地區(qū)對(duì)信息處理費(fèi)的認(rèn)定和操作不盡相同。

對(duì)于“明顯超出合理范圍”的判定，《中國(guó)新聞周刊》在中國(guó)裁判文書網(wǎng)搜索相關(guān)案例發(fā)現(xiàn)，各地法院對(duì)其認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)差異較大。如有法院認(rèn)定申請(qǐng)12次就“明顯超出合理范圍”，也有法院認(rèn)定1088頁(yè)是“明顯超出合理范圍”。

相同的是，法院普遍未給出“合理范圍”的具體標(biāo)準(zhǔn)，特別是具體的數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)。

在收費(fèi)方式上，雖然按件或按量計(jì)收均可，但需要提出的是，上述兩個(gè)案例都采用了計(jì)量計(jì)收，金額更高。楊先生稱，其申請(qǐng)的信息可拆分為約17件，按件計(jì)收的話，信息處理費(fèi)僅需700元。

至于信息處理費(fèi)對(duì)規(guī)制申請(qǐng)權(quán)濫用的成效，并無(wú)明確的佐證數(shù)據(jù)。不過(guò)，各地年報(bào)中都有一個(gè)數(shù)據(jù)，是“申請(qǐng)人逾期未按收費(fèi)通知要求繳費(fèi)，行政機(jī)關(guān)不再處理其政府信息公開(kāi)申請(qǐng)”的比例。這個(gè)數(shù)據(jù)可以在一定程度上反映信息處理費(fèi)的存在，對(duì)申請(qǐng)人沒(méi)有獲取所需要信息的影響。

以江蘇為例，以《管理辦法》實(shí)施元年的2021年為統(tǒng)計(jì)起點(diǎn)，近三年逾期未繳費(fèi)不獲處理的申請(qǐng)占申請(qǐng)總數(shù)的比例分別為0.32％、0.13％和0.23％。

但值得關(guān)注的是，有一些正常申請(qǐng)因高額信息處理費(fèi)被阻擋。更值得關(guān)注的是，主動(dòng)公開(kāi)廣度、深度不足的問(wèn)題一直持續(xù)。張力指出，本身屬于應(yīng)該主動(dòng)公開(kāi)，被人為設(shè)置成了依申請(qǐng)公開(kāi)或不予公開(kāi)的情形不在少數(shù)。

貴州的黃先生因懷疑網(wǎng)購(gòu)到假貨，向店鋪所在的武漢市東西湖區(qū)市場(chǎng)監(jiān)督管理局提出投訴及要求公開(kāi)2022至2024年度因信息公開(kāi)申請(qǐng)而涉及的行政復(fù)議、行政訴訟案件數(shù)量、財(cái)政支出、投訴舉報(bào)處理等多項(xiàng)數(shù)據(jù)的申請(qǐng)。

一個(gè)月后，黃先生收到該局的回復(fù)顯示，他的申請(qǐng)內(nèi)容被拆分為10項(xiàng)，只有兩項(xiàng)屬于主動(dòng)公開(kāi)范圍，已于官網(wǎng)公布，并附有相關(guān)網(wǎng)址。

其余八項(xiàng)中，有六項(xiàng)如行政復(fù)議、行政訴訟案件數(shù)量、公務(wù)員招錄等信息涉及內(nèi)部事務(wù)信息，需要對(duì)現(xiàn)有政府信息進(jìn)行加工、分析，因而不予公開(kāi)或提供。

僅能依申請(qǐng)公開(kāi)的兩項(xiàng)內(nèi)容，為消費(fèi)投訴信息分析報(bào)告及食品藥品監(jiān)督檢查情況，共計(jì)179132頁(yè)，需繳納715.998萬(wàn)元的信息處理費(fèi)。

彭錞分析指出，回復(fù)中被認(rèn)定為不予公開(kāi)或提供的信息，實(shí)際上是《條例》要求公開(kāi)的年報(bào)內(nèi)容或主動(dòng)公開(kāi)范圍的信息，理應(yīng)已經(jīng)主動(dòng)公開(kāi)。如果存在依法不予公開(kāi)的信息，被申請(qǐng)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)釋明。

黃先生也稱，他申請(qǐng)的信息是比照《條例》規(guī)定的主動(dòng)公開(kāi)范圍而提出，不明白為何卻成了需要依申請(qǐng)公開(kāi)，而且要繳納天價(jià)費(fèi)用。

就這些信息所屬類別的劃分，《中國(guó)新聞周刊》曾多次聯(lián)系武漢市東西湖區(qū)市場(chǎng)監(jiān)督管理局，但未能獲得回應(yīng)。

彭錞認(rèn)為，被異化的根源在于部分行政機(jī)關(guān)濫用判斷權(quán)，不問(wèn)申請(qǐng)目的，粗暴地以數(shù)量多寡來(lái)確定是否濫用，而且多寡本身又缺乏標(biāo)準(zhǔn)。很大的隨意性下，部分行政機(jī)關(guān)機(jī)械地適用收費(fèi)規(guī)則，堵死正常的申請(qǐng)之路。

動(dòng)力與壓力不足

“行政機(jī)關(guān)不想或不愿公開(kāi)，有多種原因?！睏顐|說(shuō)，首先是模糊的制度設(shè)計(jì)賦予了行政機(jī)關(guān)較大的自由裁量權(quán)。以近年來(lái)常被用于不予公開(kāi)的“內(nèi)部事務(wù)信息”和“過(guò)程性信息”為例，這些概念本身就很模糊、抽象，行政機(jī)關(guān)在解析和適用時(shí)，存在較大自由度。

以“過(guò)程性信息”為例，張力告訴《中國(guó)新聞周刊》，最高人民法院發(fā)布的案例曾明確指出，當(dāng)決策、決定完成后，此前處于調(diào)查、討論、處理中的信息不再是過(guò)程性信息。但在實(shí)際操作中，仍不乏行政和司法機(jī)關(guān)把處于“完成時(shí)”或“過(guò)去式”狀態(tài)的信息認(rèn)定為過(guò)程性信息，不予公開(kāi)。

在彭錞看來(lái)，《條例》落實(shí)成效不彰，根本原因在于行政機(jī)關(guān)推動(dòng)信息公開(kāi)的動(dòng)力與壓力不足。

楊偉東進(jìn)一步指出，動(dòng)力不足主要基于行政機(jī)關(guān)對(duì)減少行政成本，規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)和現(xiàn)實(shí)利益的考量。信息公開(kāi)實(shí)際上是對(duì)政府行為的審視，部分政府擔(dān)心一旦公開(kāi)可能導(dǎo)致不利后果。

河南省豫東地區(qū)某縣級(jí)信訪局人士告訴《中國(guó)新聞周刊》，基層信息公開(kāi)爭(zhēng)議較多的領(lǐng)域就是低保和拆遷安置補(bǔ)償。這些領(lǐng)域本身涉及利益分配較多，甚至有“人情賬”?！袄缪a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是一樣的，但是第三方在評(píng)估具體面積時(shí)，可能會(huì)存在一些‘貓膩’，關(guān)系好就多算點(diǎn)，這類信息若公之于眾，難免引發(fā)糾紛?！?

但按照相關(guān)規(guī)定，這些信息必須主動(dòng)公開(kāi)，部分基層政府會(huì)選擇張貼在公示欄，拍照留痕，隨即撕毀。如果有百姓申請(qǐng)或反映，經(jīng)上級(jí)單位督促，他們才會(huì)再次公開(kāi)。

楊偉東說(shuō)，這種把主動(dòng)公開(kāi)變成依申請(qǐng)公開(kāi)的“策略選擇”，是行政機(jī)關(guān)趨利避害的心理使然。通過(guò)“少公開(kāi)、不公開(kāi)”來(lái)避免潛在的沖突和糾紛，以及輿論壓力和問(wèn)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)。

壓力不足源于監(jiān)督落實(shí)的乏力。雖然新《條例》設(shè)置了考核制度和責(zé)任追究制度，但在彭錞看來(lái)，“光靠考評(píng)、設(shè)置處分恐怕不夠，還需要‘真刀真槍’”。他反問(wèn)：拒絕公開(kāi)是否會(huì)導(dǎo)致相關(guān)機(jī)關(guān)甚至個(gè)人被追責(zé)？

如何進(jìn)一步完善？

多位專家認(rèn)為，完善政府信息公開(kāi)制度是一項(xiàng)系統(tǒng)工程。張力建議，應(yīng)在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部設(shè)立專門機(jī)構(gòu)，通過(guò)操作規(guī)程、典型案例或業(yè)務(wù)指導(dǎo)，進(jìn)一步明確和解釋爭(zhēng)議焦點(diǎn)。

以實(shí)踐中應(yīng)用頻繁的內(nèi)部事務(wù)信息和過(guò)程性信息為例，楊偉東指出，幾乎所有涉及行政運(yùn)轉(zhuǎn)的信息，如人事、財(cái)務(wù)、內(nèi)部事務(wù)安排、辦案流程、會(huì)議紀(jì)要和內(nèi)部監(jiān)督信息，都被歸入“內(nèi)部事務(wù)信息”之列。

他認(rèn)為，內(nèi)部事務(wù)信息應(yīng)限縮為“純行政內(nèi)部信息”，專指技術(shù)性、細(xì)節(jié)性信息，因?yàn)檫@些信息是瑣碎的，與真正的、重要的公共利益無(wú)涉，可以預(yù)期公眾興趣不大，也可以將行政機(jī)關(guān)從收集和提供這些信息的負(fù)擔(dān)中解脫出來(lái)。

而過(guò)程性信息應(yīng)更名為“機(jī)關(guān)及其人員的評(píng)價(jià)性信息”，包括決定作出前的意見(jiàn)、建議、觀點(diǎn)等信息，理由在于公開(kāi)這類信息將有損于公務(wù)員有效交流和決定的質(zhì)量。

關(guān)于信息處理費(fèi)的收取，張力認(rèn)為，表面上看是依法行政，實(shí)際在一定程度上反映了行政機(jī)關(guān)對(duì)立法本意的曲解或機(jī)械執(zhí)法，比如，《條例》規(guī)定“明顯超出合理范圍”可以收取費(fèi)用，而非“應(yīng)當(dāng)”收取，不應(yīng)簡(jiǎn)單以量認(rèn)定。而且，如果收費(fèi)，應(yīng)結(jié)合申請(qǐng)人的請(qǐng)求、主觀意圖和利益取向，先論證何謂“明顯超出合理范圍”。多位專家表示，應(yīng)回歸立法本意，堅(jiān)持“原則上不收”的思路。

在楊偉東看來(lái)，表面上看，信息公開(kāi)似乎只是對(duì)“給與不給”的判斷，背后反映的是行政機(jī)關(guān)對(duì)自身信息質(zhì)量和行政水平的底氣。而當(dāng)前仍處于通過(guò)信息公開(kāi)倒逼行政質(zhì)量提升的階段，行政機(jī)關(guān)在信息公開(kāi)方面“半遮半掩”、主動(dòng)性不高，“關(guān)鍵原因之一是對(duì)信息的質(zhì)量信心不足”。

他打了個(gè)比方，信息公開(kāi)就如同外人進(jìn)家門拜訪，過(guò)去只有熟人才能登堂入室，并且只向其展示好的一面。如今，隨著公眾對(duì)信息需求的提升，行政機(jī)關(guān)應(yīng)做到不再區(qū)分友人與否，只要進(jìn)家的訪客，都可以對(duì)房間一覽無(wú)余。楊偉東認(rèn)為，這就要求行政機(jī)關(guān)要“打掃干凈房間”，即確保日常管理規(guī)范、透明，真正做到“門常開(kāi)、該公開(kāi)之事公開(kāi)，這才是信息公開(kāi)的更高境界”。

（記者 解雪薇）