縱觀人類歷史，因關(guān)系生存發(fā)展，耕地備受重視。工業(yè)革命后，尤其是現(xiàn)代城市發(fā)展后，耕地保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展間的矛盾日益凸顯。這是全球的共性問(wèn)題，我國(guó)正處于工業(yè)化進(jìn)程中，這個(gè)矛盾不可避免。

一方面，土地投入支撐了中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)奇跡。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局新近發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)經(jīng)濟(jì)總量已超110萬(wàn)億元，穩(wěn)居世界第二，占全球經(jīng)濟(jì)比重預(yù)計(jì)超過(guò)18%。我國(guó)工業(yè)和制造業(yè)增加值連續(xù)10多年居世界首位，220多種工業(yè)品產(chǎn)量世界第一。

改革開(kāi)放40多年來(lái)，在地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，與土地相關(guān)的財(cái)政收入起到了特殊作用，推動(dòng)了工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程，是基礎(chǔ)設(shè)施超常供給能力形成的關(guān)鍵。但另一方面，“隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，工業(yè)用地、交通用地、城市擴(kuò)張用地等需求十分強(qiáng)勁，建設(shè)用地供求矛盾突出，是導(dǎo)致耕地持續(xù)減少的重要原因”。郭永田說(shuō)，城市周邊的地相對(duì)平整，都是好地、成規(guī)模的地，當(dāng)城市像攤大餅一樣快速長(zhǎng)大，正好和優(yōu)質(zhì)耕地高度重合，很多地慢慢變成了城市的一部分。

國(guó)土三調(diào)顯示，2019年建設(shè)用地6.13億畝，較2009年二調(diào)增加1.28億畝，增幅26.5%。深層原因在于，GDP增長(zhǎng)與地方有切實(shí)關(guān)聯(lián)，但糧食安全是關(guān)系長(zhǎng)遠(yuǎn)的宏觀大局，和當(dāng)?shù)刈陨斫?jīng)濟(jì)發(fā)展關(guān)系不大。在這種思想主導(dǎo)下，也就放松了糧食安全這根弦，放松了對(duì)當(dāng)?shù)丶Z食種植面積下滑的警惕，沒(méi)有充分認(rèn)識(shí)到各地都有保障國(guó)家糧食安全的責(zé)任和義務(wù)。而且，過(guò)去較長(zhǎng)時(shí)間，不少地方依靠的是粗放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，土地利用效率偏低，使建設(shè)用地需求居高不下。

經(jīng)濟(jì)發(fā)展和耕地保護(hù)之間的這種沖突，在南方經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)更為明顯，也是導(dǎo)致我國(guó)耕地分布持續(xù)北移的直接原因。在不少經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，高質(zhì)量耕地往往最容易被建設(shè)占用，補(bǔ)充耕地的質(zhì)量又難以得到保證。

在廣闊的農(nóng)村，盡管常住人口趨于減少，但農(nóng)村建設(shè)用地也不降反增。自然資源部曾表示，違法占用耕地建房正從局部地區(qū)向全國(guó)范圍、從普通房屋向樓房別墅、從農(nóng)民自住向非法出售、從單家獨(dú)戶向有組織實(shí)施蔓延。國(guó)土三調(diào)顯示，城鎮(zhèn)村及工礦用地5.29億畝，其中村莊用地占3.29億畝，占比62%。

背后的關(guān)鍵因素是我國(guó)實(shí)行的是城鄉(xiāng)二元土地制度，農(nóng)村土地屬于集體所有，在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革之前，只有經(jīng)過(guò)國(guó)家征收后才可入市交易。同時(shí)，隨著農(nóng)村人口增多、經(jīng)濟(jì)條件改善，住宅需求快速增加。但在不少地方，宅基地分配還沿襲當(dāng)年的分配格局。在內(nèi)外因素推動(dòng)下，農(nóng)村違法違規(guī)占用耕地建房屢禁不止。

造成耕地“非糧化”的重要原因除了比較效益低外，還有就是有的地方片面推行農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。朱道林分析，由于多種經(jīng)營(yíng)對(duì)農(nóng)業(yè)增收作用很大，一些地方把農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整簡(jiǎn)單理解為壓減糧食生產(chǎn)，有的經(jīng)營(yíng)主體違規(guī)在永久基本農(nóng)田上種樹(shù)挖塘。南京林業(yè)大學(xué)農(nóng)村政策研究中心主任高強(qiáng)說(shuō)，工商資本大規(guī)模流轉(zhuǎn)耕地后，片面追求利潤(rùn)、實(shí)現(xiàn)集約種植，改種經(jīng)濟(jì)作物，加劇了“非糧化”傾向。

此外，一些地方對(duì)生態(tài)文明建設(shè)存在認(rèn)識(shí)誤區(qū)，認(rèn)為生態(tài)文明就是修建景觀、造林、鋪草，于是在耕地甚至是永久基本農(nóng)田上植樹(shù)造綠、挖湖造景。在城鎮(zhèn)化背景下，有些農(nóng)民選擇種植效益更高、勞力投入更小的林木。

郭永田分析，耕地保護(hù)難的核心問(wèn)題是耕地利用中存在多重目標(biāo)沖突，圍繞耕地保護(hù)產(chǎn)生了多種利益的博弈。在這種博弈中，經(jīng)濟(jì)利益上的最大化往往占據(jù)上風(fēng)?！胺N糧食，還是蓋房子？”“種糧食，還是種經(jīng)濟(jì)作物？”根本上這是對(duì)選擇國(guó)家利益還是地方局部利益的考量。

早在2013年的中央農(nóng)村工作會(huì)議上，習(xí)近平總書(shū)記就強(qiáng)調(diào)，堅(jiān)守18億畝耕地紅線，大家立了軍令狀，必須做到，沒(méi)有一點(diǎn)點(diǎn)討價(jià)還價(jià)的余地！近幾年在地方調(diào)研中，總書(shū)記都十分重視察看耕地，在不同場(chǎng)合表示，保護(hù)耕地要像保護(hù)文物那樣來(lái)做，甚至要像保護(hù)大熊貓那樣來(lái)做。然而，變相侵占耕地的現(xiàn)象在各地并未杜絕。

在耕地?cái)?shù)量下降的同時(shí)，對(duì)耕地質(zhì)量的忽視也應(yīng)引起重視。耕地質(zhì)量的治理提升是一個(gè)龐大的系統(tǒng)性工程，難度大，見(jiàn)效慢。特別是土壤質(zhì)量看不見(jiàn)摸不著，只有通過(guò)化驗(yàn)檢測(cè)等手段才能發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，而一旦發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，治理起來(lái)已經(jīng)十分困難。

因提高產(chǎn)量的現(xiàn)實(shí)需要，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)長(zhǎng)期大量使用化肥、農(nóng)藥，導(dǎo)致耕地退化加重。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)研中心的典型調(diào)查顯示，農(nóng)戶層面的種養(yǎng)結(jié)合比例已從上世紀(jì)80年代的超過(guò)70%下降到現(xiàn)在的約10%，導(dǎo)致耕地有機(jī)質(zhì)含量下降。王貴滿直言，“以前種地用農(nóng)家肥，秸稈轉(zhuǎn)變成糞肥回到地里，種地又養(yǎng)地。大量使用化肥后，黑土的營(yíng)養(yǎng)一點(diǎn)點(diǎn)流失了”。

還有一個(gè)重要原因，就是農(nóng)民對(duì)土地的感情也在發(fā)生變化，對(duì)土地疏于養(yǎng)護(hù)。中國(guó)人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院院長(zhǎng)劉守英說(shuō)，第一代農(nóng)民工的基本軌跡是離土—出村—回村，第二代農(nóng)民工基本上是離土—出村—不回村，他們與土地的關(guān)系、對(duì)農(nóng)業(yè)的觀念已經(jīng)發(fā)生根本改變，越來(lái)越多的農(nóng)民不再熱衷于保養(yǎng)地力。

耕地問(wèn)題也有法律制度的原因。我國(guó)目前還沒(méi)有專門(mén)的耕地保護(hù)法。2021年，新修訂的《土地管理法實(shí)施條例》第十二條有關(guān)于“嚴(yán)格控制耕地轉(zhuǎn)為林地、草地、園地等其他農(nóng)用地”的規(guī)定。在此之前，對(duì)占用永久基本農(nóng)田發(fā)展林果業(yè)和挖塘養(yǎng)魚(yú)等行為，有“禁止”條款，但沒(méi)有罰則，地方處置中仍無(wú)法可依。這導(dǎo)致土地執(zhí)法不嚴(yán)、違法違規(guī)占用現(xiàn)象仍然存在。

18億畝紅線是怎么來(lái)的

無(wú)論是分析耕地問(wèn)題的具體表現(xiàn)還是深層成因，一個(gè)繞不開(kāi)的話題就是“耕地紅線”。18億畝耕地紅線是怎么來(lái)的呢？

全國(guó)人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會(huì)主任委員陳錫文說(shuō)，18億畝是綜合經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人口狀況、糧食單產(chǎn)等因素測(cè)算劃定的?？紤]到復(fù)種指數(shù)，18億畝耕地對(duì)應(yīng)每年的農(nóng)作物播種面積為24億畝。其中，糧食播種面積約17億畝，其余用于棉、油、糖、菜等種植。

從另一個(gè)角度看，我國(guó)糧食畝均單產(chǎn)不到800斤，以17億畝的播種面積計(jì)算，對(duì)應(yīng)的產(chǎn)量是1.3萬(wàn)億斤以上，這正是目前糧食產(chǎn)量所站穩(wěn)的臺(tái)階。近年來(lái)，我國(guó)進(jìn)口大量農(nóng)產(chǎn)品，等于變相利用國(guó)外耕地。以進(jìn)口量最大的大豆為例，2021年進(jìn)口9652萬(wàn)噸，如國(guó)內(nèi)生產(chǎn)，以畝產(chǎn)130公斤計(jì)算，需要7億多畝播種面積?？紤]到糧食需求還在增長(zhǎng)，紅線已退無(wú)可退。

18億畝只是個(gè)概數(shù)，其實(shí)際指向也是與時(shí)俱進(jìn)。國(guó)家“十一五”規(guī)劃期間提出耕地紅線保持18億畝，“十二五”規(guī)劃上升為18.18億畝，“十三五”規(guī)劃明確保持在18.65億畝。耕地紅線數(shù)據(jù)的變化，反映出國(guó)家對(duì)耕地保護(hù)的目標(biāo)在持續(xù)加壓。

新中國(guó)成立后，耕地保護(hù)幾經(jīng)波折，在不同時(shí)期應(yīng)對(duì)不同矛盾，為實(shí)施耕地保護(hù)作出大量努力。

當(dāng)年在“以糧為綱”的大背景下，耕地保護(hù)受到重視。朱道林回憶，上世紀(jì)50年代至70年代，農(nóng)墾制度得到充分發(fā)展，各地還大規(guī)模開(kāi)墾了陡坡地做梯田，耕地規(guī)模有所發(fā)展。

1978年，安徽鳳陽(yáng)縣小崗村探索“包產(chǎn)到戶”，農(nóng)村改革拉開(kāi)大幕。1979年小崗生產(chǎn)隊(duì)糧食產(chǎn)量相當(dāng)于1955年到1970年產(chǎn)量總和。這個(gè)時(shí)期，農(nóng)民對(duì)耕地有了新的保護(hù)意識(shí)——保耕地就是保飯碗、保收入。然而，也是從此開(kāi)始，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，農(nóng)民的住宅需求日益旺盛，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在農(nóng)村紛紛開(kāi)辦，亂占耕地問(wèn)題開(kāi)始出現(xiàn)。1981年，國(guó)務(wù)院下發(fā)《關(guān)于制止農(nóng)村建房侵占耕地的緊急通知》對(duì)此作出規(guī)范。