本文轉(zhuǎn)載自微信公眾號“國是直通車”

一年前的2017年8月，全國多地城市軌道交通建設(shè)被叫停，國家發(fā)改委也暫停了相關(guān)審批工作。

時隔一年，今年8月份，以吉林長春通過審議為標(biāo)志，發(fā)改委重啟軌道交通建設(shè)審批，多地重現(xiàn)建設(shè)熱潮。

一停一啟間，背后有何原因？

國是直通車 侯雨彤 制圖

“81號文”到“52號文”

回到去年的“叫?！?，有一個很大的背景。

2017年7月，全國金融工作會議召開，“防風(fēng)險”成為關(guān)鍵詞。會議要求，嚴(yán)控地方政府債務(wù)增量，終身問責(zé)，倒查責(zé)任。

在那次會議上，針對地方政府債務(wù)的管控被加強(qiáng)。

到了當(dāng)年8月份，包頭地鐵建設(shè)項(xiàng)目被緊急叫停。據(jù)媒體報道，該項(xiàng)目所需資金達(dá)300多億元，與當(dāng)?shù)刎斦杖氩黄ヅ?，叫停是出于對地方債和金融風(fēng)險的擔(dān)憂。

當(dāng)年12月，中央經(jīng)濟(jì)工作會議就強(qiáng)調(diào)，要切實(shí)加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理?；獾胤絺L(fēng)險成為2018年政府工作的一項(xiàng)內(nèi)容。

城軌交通作為基建的一部分，因其一次性投入大、運(yùn)行費(fèi)用高等特點(diǎn)，成為被關(guān)注的對象。

“為了防范地方系統(tǒng)性債務(wù)風(fēng)險，軌道交通建設(shè)需要對原來的‘81號文’進(jìn)行修改，審批停下來無可厚非，待修訂后，按照新的標(biāo)準(zhǔn)重啟審批也合情合理。”國家發(fā)改委綜合運(yùn)輸研究所城市交通室主任程世東接受中新社國是直通車采訪如是說。

程世東所說的“81號文”正是發(fā)改委2003年下發(fā)的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)城市快速軌道交通建設(shè)管理的通知》，文件指出一些地方不顧自身財力，盲目上馬軌道交通建設(shè)項(xiàng)目，有的項(xiàng)目資本金不足，債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重，運(yùn)營后虧損嚴(yán)重。

“81號文”的發(fā)布正是為了加強(qiáng)城軌交通的建設(shè)管理，促進(jìn)其健康發(fā)展。

“15年過去了，中國的城鎮(zhèn)化率早已從2002年的39.09%提升到了2017年的58.52%，GDP水平也大幅提升。按照‘81號文’的標(biāo)準(zhǔn)，越來越多的城市達(dá)到了申請建設(shè)城軌的標(biāo)準(zhǔn)。”財經(jīng)評論人謝良兵說。

但是，在去杠桿、防風(fēng)險的背景下，一些城市對實(shí)際需求和自身實(shí)力把握不到位，存在規(guī)劃過度超前、建設(shè)規(guī)模過于集中、資金落實(shí)不到位等問題，一定程度上加重了地方債務(wù)負(fù)擔(dān)。

因此，今年7月，發(fā)改委官網(wǎng)正式公布《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)管理的意見》（下稱，《意見》），又稱“52號文”，嚴(yán)格建設(shè)申報條件。

按照原來的“81號文”規(guī)定，申報發(fā)展地鐵的城市，地方財政一般預(yù)算收入在100億元以上，國內(nèi)生產(chǎn)總值達(dá)到1000億元以上，城區(qū)人口在300萬人以上，規(guī)劃線路的客流規(guī)模達(dá)到單向高峰小時3萬人以上。

按照新的“52號文”要求，申報發(fā)展地鐵的城市，一般公共財政預(yù)算收入應(yīng)在300億元以上，地區(qū)生產(chǎn)總值在3000億元以上，市區(qū)常住人口在300萬人以上，嚴(yán)禁以各類債務(wù)資金作為項(xiàng)目資本金。  

部分審批條件，提高了3倍。

“新的標(biāo)準(zhǔn)更多考慮城市的財力承受力。長春、蘇州等地通過審議，說明這些城市的債務(wù)風(fēng)險符合新的規(guī)定和要求?！背淌罇|說。

也有說法認(rèn)為，上半年基建投資增速有所放緩，在國內(nèi)外環(huán)境下，需要加大基建投資力度“穩(wěn)增長”?；ㄍ顿Y政策方面的利好是，7月23日的國務(wù)院常務(wù)會議指出，加快今年1.35萬億元地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行和使用進(jìn)度，在推動在建基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目上早見成效，同時有效保障在建項(xiàng)目資金需求。

盡力而為也要量力而行

至于現(xiàn)在的標(biāo)準(zhǔn)是否合理？程世東認(rèn)為，這是一個權(quán)衡的問題。

他解釋，目前，中國的一些省會城市，人口幾百萬，卻只有3-5條軌道線，與世界同等規(guī)模城市的軌道交通相比是不足的。從解決城市交通擁堵、環(huán)境污染、改善老百姓出行的角度看，中國建設(shè)軌道交通的必要性是足夠的?！?strong>應(yīng)該建，但能不能建、有沒有財力建是另外一回事。”

程世東有一個形象的比喻，好比一個家庭，4口之家需要一個大房子，但限于收入不高，只能暫且買個小房子。城市也是一樣，需要軌道交通，但前提是保持債務(wù)水平處在一個合理的水平。

“所以，第一要盡力而為，因?yàn)樾枨笫瞧惹械模坏诙呢斄Φ慕嵌瓤剂?，要量力而行?！背淌罇|說，這是一個平衡（度）的問題。也許過幾年，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平提升，軌道交通建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)也會有所放松。

中國城市交通規(guī)劃學(xué)術(shù)委員會副主任委員楊東援同意，發(fā)展城市軌道交通有很強(qiáng)的必要性。因?yàn)?，中國一些城市面臨的交通壓力，已經(jīng)不是簡單的車和路的矛盾，而是已經(jīng)缺少土地資源解決交通問題?！跋喈?dāng)城市道路面積率達(dá)到20%，已經(jīng)沒地修路。”在這種情況下，交通壓力大，建設(shè)軌道交通的方向是對的，但也要掌握節(jié)奏?！熬拖?000米的游泳比賽，不要上來100米就把力氣用光了?！?

至城于哪些城市可以建，哪些城市不能建，楊東援接受中新社國是直通車采訪認(rèn)為，新的標(biāo)準(zhǔn)附加了很多審批條件，這是“沒辦法的辦法”，這些審批條件并不能完全反映軌道交通建設(shè)是否應(yīng)該上馬，只是一種控制性調(diào)節(jié)。這也恰恰說明，“中央對地方的論證不是很放心，不得不用一些指標(biāo)去約束”。

楊東援進(jìn)一步指出，軌道交通不僅是一種交通工具，它還是一個城市的基本骨架，影響重大、耗資巨大。每個城市都應(yīng)該對自己負(fù)責(zé)，深入討論和論證，畢竟國家規(guī)定的條件不是對所有城市都適合。

“蘭州，地形帶狀城市，兩邊都是山，中間一條河，有可能軌道交通是解決它最合理的、投資效用比最高的一個城市。但如果去套中央的標(biāo)準(zhǔn)，可能一些指標(biāo)就達(dá)不到?！睏顤|援說。

在中央定的標(biāo)準(zhǔn)之外，地方如何做好項(xiàng)目前期的論證工作，楊東援指出，以前看到一些城市的技術(shù)部門不夠負(fù)責(zé)，過于順應(yīng)政府要求或摻入了利益因素，沒有把真正科學(xué)的論證拿出來。他指出，僅靠中央政府的管理是不夠的，地方必須加強(qiáng)論證技術(shù)、論證要求，以及不認(rèn)真論證的責(zé)任追究等方面的工作。

（作者/張文絞）