【文/觀察者網(wǎng)專欄作者 夏柱智】

在《土地管理法》修訂完成后，如何加強農(nóng)村宅基地管理迅速被提上日程。

《土地管理法》把宅基地管理交給農(nóng)業(yè)農(nóng)村部主管，是基于農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作的整體性的特征。這是宅基地管理體制的重要變動。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部很快在9月20日發(fā)布《中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室 農(nóng)業(yè)農(nóng)村部關(guān)于進一步加強農(nóng)村宅基地管理的通知》。

以《土地管理法》修訂為契機，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部提出加強宅基地管理的政策方向是非常正確的。那么未來幾年，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部是否能夠徹底扭轉(zhuǎn)基層宅基地管理困局？這取決于具體的工作思路及其相關(guān)配置改革措施是否到位。

結(jié)合前幾年的追蹤調(diào)查，本文列出三個問題供參考。

資料圖：IC photo

宅基地管理的組織困境

毫無疑問，過去幾年的宅基地制度改革更重視制度建設(shè)，特別是宅基地確權(quán)頒證及財產(chǎn)權(quán)實現(xiàn)的相關(guān)制度，而忽視了實質(zhì)性提升宅基地管理能力。這涉及到基層治理體系和治理能力的建設(shè)。于是作為國家政權(quán)末梢的鄉(xiāng)鎮(zhèn)很尷尬，“制度建立了不少，但是依然缺乏硬措施、缺乏執(zhí)行的能力”。結(jié)果是：現(xiàn)在國家在農(nóng)村投入不斷增加，到處在建設(shè)美麗鄉(xiāng)村，卻因宅基地管理不善，農(nóng)村規(guī)劃的實施能力很差，農(nóng)村建設(shè)缺乏方向。

某鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記反映：“鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部帶隊去拆一個農(nóng)民的亂搭亂建，只能半夜里趁人都睡著了偷偷過去，幾個人拿根繩子，套住橫梁，把架子拉垮。一旦當(dāng)面和農(nóng)民發(fā)生沖突，我們是沒有拆違的執(zhí)法權(quán)的，這就麻煩了（有可能成為被告）?！?

“我們只有監(jiān)管權(quán)而無執(zhí)法權(quán)，全鎮(zhèn)沒有一個人有執(zhí)法權(quán)。”某基層國土干部談道，“遇到違法建筑我們只能按程序上報縣，然后一道道手續(xù)走完，需要9個月，法院還不受理（怕引起農(nóng)民上訪麻煩、法院執(zhí)法力量有限，也不想接這個燙手山芋），人家早就把房子建好了。”

此次農(nóng)業(yè)農(nóng)村部接棒宅基地管理，同樣會面臨上述挑戰(zhàn)。而且由于缺乏宅基地管理經(jīng)驗，在未來幾年可能還要更難些。這需要數(shù)年的銜接。在工作銜接的過程中，國家要求宅基地管理不能減弱，其重要機制是是建立“屬地管理”機制。

如《通知》所說，“建立部省指導(dǎo)、市縣主導(dǎo)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)主責(zé)、村級主體”的宅基地管理機制。可見鄉(xiāng)鎮(zhèn)將扮演重要的角色，不僅要審核批準(zhǔn)宅基地，而且要探索建立宅基地統(tǒng)一管理機制，建立以基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主導(dǎo)的、多部門聯(lián)動運行的聯(lián)審聯(lián)辦制度。在村級，則探索設(shè)立村級宅基地協(xié)管員——毫無疑問一般是村干部兼任了。

上級要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)揮“屬地管理”的作用，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理能力和治理動力為前提。 從以往經(jīng)驗來看，充分發(fā)揮基層黨委政府的作用，宅基地管理很快就能取得成效，不僅解決了長期以來的歷史遺留問題，而且建立了長效的宅基地管理機制。很多地區(qū)建立了“屬地管理”的宅基地管理責(zé)任制，有的地方紀(jì)委加強考核，建立了壓力型體制。如在江西尋烏，發(fā)生事實違建一次，村書記停職處分，違建二次，分管領(lǐng)導(dǎo)停職處分，違建三次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記直接免職。

一般的聯(lián)動表現(xiàn)為縣、鄉(xiāng)、村、國土、城建各司其職，共同對宅基地及建房嚴(yán)格規(guī)范的管理。修訂的《土地管理法》實施之后，上述五個部門并沒有退出宅基地管理，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門成為統(tǒng)籌部門，體制層面的宅基地管理得以加強。