福利性的低保最為普遍：農(nóng)民認為應(yīng)當照顧老年人，減少他們的醫(yī)藥費。許多老年人有慢性病，例如高血壓、糖尿病、結(jié)石病。應(yīng)當照顧有多個子女讀大學(xué)的農(nóng)民。他們請求村里給一個低保，只要“低保證”，不要低保金。還有一些“合理”的理由：例如老干部為村莊做了貢獻，卻沒有保障，村要用低保對他們進行一些照顧；集體無償占有農(nóng)戶土地修路，對于這些損失應(yīng)當用低保進行一些補償。

還有一些上級領(lǐng)導(dǎo)托關(guān)系戴帽下來的低保，應(yīng)當保證，因為他們或許能為村莊爭取項目資源。

最后還有一些老上訪戶，為了穩(wěn)住他，就要用低保收買他們。種種變通造成了低保指標怎么也不夠分。村干部困惱地說，“雖然陽新縣是湖北省低保最多的縣，我們村是陽新縣低保指標最多的村，然而再多的指標也分不過來”。由于低保如何分配的共識實難以形成，最后操作空間很大，就形成了人人詬病低保，都不滿意，造成基層干群關(guān)系緊張的局面。

低保精準如何可能

中央這幾年很重視精準扶貧。精準扶貧的一個重要部分是如何精準地識別出“貧困戶”，對貧困戶進行脫貧的一個基礎(chǔ)措施是低保，保證其最基本的生活，不至于因天災(zāi)人禍而中斷。我對家鄉(xiāng)農(nóng)村低保制度實踐的調(diào)查表明，十年來低保制度有一個完善的過程。這就是從“下指標”到“應(yīng)保盡保”的轉(zhuǎn)型過程。

陽新縣一直是國家級的貧困縣，鄉(xiāng)村干部一直把它作為“財富”，因為“貧困縣”意味著國家財政的幫扶，在各類資金上進行傾斜。低保資金是其中的一項。國家為了照顧貧困地區(qū)，下達的低保指標偏多，基層政府為了把低保指標分下去，形成種種變通，導(dǎo)致低保評定有過大的操作空間，引發(fā)鄉(xiāng)村治理亂象，農(nóng)民對評低保相當不滿意。

實際上，家鄉(xiāng)并不如想象地那樣窮。在過去，因為耕地很少，農(nóng)民生活非常貧困，農(nóng)民僅維持溫飽。在八十年代改革開放之后，農(nóng)民就不斷地離開土地。由于陽新縣處于武漢南下浙江和廣東沿海發(fā)達地區(qū)的交通要道上，借此便利，農(nóng)民很早就外出務(wù)工。農(nóng)民越來越普遍認識到打工經(jīng)濟是解決農(nóng)民貧困的根本出路。

這一背景下，如果家里沒有能外出務(wù)工的勞動力，僅僅依靠人均半畝承包地，農(nóng)民的家庭經(jīng)濟就會陷入貧困。因此國家提供的農(nóng)村低保應(yīng)當給予哪些缺乏勞動力，難以滿足家庭經(jīng)濟基本需要的家庭。

從紅村實踐來看，應(yīng)保盡保的低保制度，應(yīng)當是兜底性質(zhì)的。在農(nóng)民看來，致富奔小康主要是個人的事，而國家主要扮演兜底的角色。農(nóng)民對這兩年低保制度滿意度的提高，并不源于更多的低保指標，而是要求更公正的低保評選制度，國家政策和村兩委確實幫助了需要幫助的人。

這樣低保兜底幫助農(nóng)民達到的收入水平就不可能很高，否則就有更多的處于一般經(jīng)濟水平的農(nóng)民要求獲得低保，導(dǎo)致低保制度瞄準的偏離。在低保資金一定的情形下，低保面過大，意味著有限的低保資金被分散，真正貧困的農(nóng)戶所獲得的幫助就越少，貧困戶達到基本生活水平就越難，就越是偏離低保制度救助貧困的初衷。這是之前低保亂象形成的真正原因。

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