【文/觀察者網(wǎng)專欄作者 夏柱智】

家鄉(xiāng)的村干部說，2016年，我們家鄉(xiāng)已經(jīng)“數(shù)字脫貧”了，一個重要的事實是低保指標(biāo)大大減少，農(nóng)民解釋說“由于脫貧了，不再下達(dá)那么多低保指標(biāo)”。這引起了我調(diào)查的興趣，不過從實際來看，“數(shù)字脫貧”并不一定是壞事。就低保制度而言，農(nóng)村低保指標(biāo)大大減少并得到農(nóng)民普遍的認(rèn)可，表明政府過去高估了農(nóng)村的貧困面，家鄉(xiāng)農(nóng)村實際上的貧困面比較窄，低保制度真正結(jié)合地方實際有序運行起來。

低保指標(biāo)減少了，低保滿意度提高了

農(nóng)村低保評定過去幾年曾經(jīng)成為“天下第一難事”，無論采用什么標(biāo)準(zhǔn)均引起很大的爭議，總不能使人滿意。沒有想到在家鄉(xiāng)的農(nóng)村，在2015年和2016年這兩年成為容易解決的問題。這其中的奧秘，一個主要說法是現(xiàn)在評選程序上公開透明了，另一個村民代表則認(rèn)為主要是評定低保有更為嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)了，不再下給每一個村莊下低保指標(biāo)，而是采取“應(yīng)保盡?！闭?。不符合條件的一律不給予低保，這樣就減少了絕大多數(shù)低保人口。

家鄉(xiāng)的村莊紅村是鄂東南一個貧困縣的一個農(nóng)村，距離城鎮(zhèn)30公里，全村人口2041人，1092畝土地，是典型的人多地少類型的農(nóng)村。農(nóng)村80%以上的勞動力從事二三產(chǎn)業(yè)，主要是外出到廣東和浙江等地務(wù)工。經(jīng)過篩選，2016年農(nóng)村低保評定了15戶一共38人。比起前些年100個左右的低保指標(biāo)，2016年的低保指標(biāo)降低了三分之二，是不是農(nóng)村扶貧起效果了呢？不是。而是自上而下下達(dá)的低保指標(biāo)過多（作為一種財政資源），導(dǎo)致原來很多不符合條件的戶也納入低保戶?，F(xiàn)在只有符合條件的才納入低保，應(yīng)保盡保。

現(xiàn)在的低保絕大多數(shù)是因病殘主要勞動力喪失，家庭經(jīng)濟陷入困境，應(yīng)當(dāng)吃低保是共識。例如有一家人漢興，去年因大病，家庭主要男勞動力去世，留下兩個老人、一個婦女和兩個小孩，這個家庭當(dāng)年就納入了低保，每個月可領(lǐng)到433元低保金。相對于過去，農(nóng)民對現(xiàn)在的低保滿意度大大提高。

總結(jié)來說，目前低保令人滿意有幾個重要原因：

第一，上級不給指標(biāo)，應(yīng)保盡保。村民代表評價說，這兩年低保分配很公正，該保障的均保障了，做到不漏一戶。在原來下指標(biāo)評低保時，干部和群眾都把這些低保當(dāng)作資源，持有不要白不要的心態(tài)，多了絕不退給國家。應(yīng)保盡保時，則低保就能嚴(yán)格按照國家和地方的貧困標(biāo)準(zhǔn)，按照一定的程序來評定，該享受。

第二，對于申請戶，村以一定的標(biāo)準(zhǔn)（國家和地方的結(jié)合）評定，這些標(biāo)準(zhǔn)主要是勞動力，一個家庭如果失去了主要勞動力（主要是男勞動力），那么這個家庭就自然陷入貧困，成為低保戶。嚴(yán)格按國家標(biāo)準(zhǔn)往往是很難的，因為農(nóng)民外出務(wù)工和務(wù)農(nóng)的收入均難以準(zhǔn)確統(tǒng)計。國家標(biāo)準(zhǔn)是人均純收入低于2800元就可以納入低保，只要有一個勞動力務(wù)工，家庭收入就高于貧困線。這次村里規(guī)定有兒子的老人不評低保，明確低保不是資助貧困老人的養(yǎng)老錢。

第三，嚴(yán)格程序和監(jiān)督，評選過程和評選結(jié)果公開，村委會把低保評定結(jié)果張貼在村委會外墻上，讓全村人監(jiān)督。村民代表大會評選的結(jié)果要上報鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政所并由縣民政局組織進(jìn)行核查。既然評定戶數(shù)較少，那么縣鄉(xiāng)政府就有組織能力進(jìn)行一家一戶的核查，防止不合格的低保戶的大量存在。我四叔家因買了城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險，今年就不再有評低保資格。

相對于過去，農(nóng)民對現(xiàn)在的低保滿意度大大提高。（資料圖）

低保亂象如何發(fā)生

村民代表回憶，低保在過去亂象叢生。那么是如何發(fā)生的呢？

筆者參加過一次評定低保的村民代表大會，體會到了這一點。2009年紅村低保評定制度是：上級給一定量的指標(biāo)，由村民代表大會評定低保戶，并向報鄉(xiāng)鎮(zhèn)審核通過。上級一共下?lián)?4個低保指標(biāo)，一個低保人口一個月30多元，一年300多元，主要標(biāo)準(zhǔn)是要求農(nóng)民家庭均純收入低于490元。當(dāng)年評選用低保人口而不是低保戶。評定一共有二套方案：一不分解，嚴(yán)格按上級政策來評選，選出若干低保戶，該戶內(nèi)全部人口享受低保；二分解，選取一定的農(nóng)戶造冊作為名義的低保戶，然而實際上為照顧更多的家庭，把低保戶分解為低保人，也就是幾戶共享一個低保戶的錢。村民代表一致同意分解低保指標(biāo)，因為“大家一樣困難，要照顧的人口很多”。

哪些家庭應(yīng)該享受，應(yīng)該分幾個指標(biāo)，名義低保戶（造冊上報）和實際低保人（村評定應(yīng)分配低保資金的“人口”）之間如何分低保資金，又是一個問題，每年都有少數(shù)不按照約定分低保錢的低保戶。按照政策，低保應(yīng)當(dāng)評定給最困難的農(nóng)戶。國家收入標(biāo)準(zhǔn)在農(nóng)村很難實行，因此實際的做法是，把全村各個農(nóng)戶從高到低，按照順序排列，取最貧困的農(nóng)戶。農(nóng)民首先列舉出最貧困的家庭，一個20-30戶的村民小組一般有1-2戶，他們的家庭失去主要勞動力，而負(fù)擔(dān)又比較重，他們理所應(yīng)當(dāng)評選低保。這樣的農(nóng)戶在全村8個村民小組大約有15戶左右，一共大約50個人口（低保戶人口偏少）。

其余多出的低保指標(biāo)，則難以分下去，但是低保指標(biāo)既然分到村里，村里沒有理由不分下去（這是爭取來的資金），各種各樣的地方標(biāo)準(zhǔn)就出來了。主要有福利性的低保、關(guān)系性的低保和維穩(wěn)型的低保。大量低保資金被作為一種治理資源被錯配了。