【文/觀察者網(wǎng)專欄作者 蘇奎】

近日，圍繞低空經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)，有一條爆炸性新聞：

2024年11月26日，濟(jì)南公共資源交易中心發(fā)布濟(jì)南市平陰縣低空經(jīng)濟(jì)特許經(jīng)營(yíng)出讓項(xiàng)目中標(biāo)公告，公告顯示項(xiàng)目中標(biāo)價(jià)為9.24億元。

作為全國(guó)首例低空經(jīng)濟(jì)特許經(jīng)營(yíng)出讓項(xiàng)目，這條新聞發(fā)布后，“賣天”成為眾多網(wǎng)絡(luò)媒體解讀的關(guān)鍵詞。顯然，賣天是與賣地相對(duì)應(yīng)的一個(gè)概念，但平陰縣的低空經(jīng)濟(jì)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目出讓，究竟是不是“賣天”呢？

根據(jù)招標(biāo)公告對(duì)特許項(xiàng)目的簡(jiǎn)要描述，特許經(jīng)營(yíng)者在特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)負(fù)責(zé)低空經(jīng)濟(jì)的運(yùn)營(yíng)、維護(hù)、提供飛行執(zhí)照駕培等服務(wù)，合同履行期限為30年。由于濟(jì)南公共資源交易中心在媒體廣泛報(bào)道此事后，已經(jīng)刪除了項(xiàng)目有關(guān)信息，招標(biāo)文件有關(guān)項(xiàng)目的具體內(nèi)容已經(jīng)無(wú)法查證，因此對(duì)平陰縣低空經(jīng)濟(jì)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的合法性與合理性已經(jīng)難以討論，只能從其簡(jiǎn)要描述入手進(jìn)行探討。

飛行執(zhí)照培訓(xùn)是國(guó)家事權(quán)

低空經(jīng)濟(jì)的運(yùn)營(yíng)、維護(hù)、提供飛行執(zhí)照駕培，是項(xiàng)目描述中提到的三項(xiàng)具體特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目。其中，“提供飛行執(zhí)照駕培”可能是最沒有歧義的，飛行執(zhí)照駕培包括傳統(tǒng)通用航空的飛行員培訓(xùn)和新興的無(wú)人機(jī)操控員執(zhí)照培訓(xùn)。

如果是指通用航空的（主要是指直升機(jī)飛行員）飛行員培訓(xùn)，那么根據(jù)國(guó)家民航局《飛行訓(xùn)練中心合格審定規(guī)則》142.7條規(guī)定：

中國(guó)民用航空總局（以下簡(jiǎn)稱民航總局）統(tǒng)一管理按本規(guī)則實(shí)施訓(xùn)練的飛行訓(xùn)練中心的審定和監(jiān)督工作。

142.9條又規(guī)定：

飛行訓(xùn)練中心應(yīng)當(dāng)按本規(guī)則要求申請(qǐng)頒發(fā)飛行訓(xùn)練中心合格證和運(yùn)行規(guī)范，取得局方頒發(fā)的飛行訓(xùn)練中心合格證和運(yùn)行規(guī)范后方可實(shí)施訓(xùn)練。

飛行員培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)是國(guó)家民航局，并非地方事權(quán)，平陰縣任何部門自然是無(wú)權(quán)實(shí)施特許經(jīng)營(yíng)的。此外，培訓(xùn)機(jī)構(gòu)只要獲得民航局頒發(fā)的飛行訓(xùn)練中心合格證，就可以具體經(jīng)營(yíng)培訓(xùn)業(yè)務(wù)，也就是說(shuō)培訓(xùn)中心的業(yè)務(wù)并非特許經(jīng)營(yíng)事項(xiàng)，而只是需要行政許可的市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)行為，即使平陰縣有關(guān)部門獲得民航局授權(quán)管理行政區(qū)域內(nèi)的飛行培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，也不能實(shí)施特許經(jīng)營(yíng)。

飛行執(zhí)照駕培如果是指新興無(wú)人機(jī)操控員的執(zhí)照培訓(xùn)，這個(gè)可能性更大，畢竟無(wú)人機(jī)才是低空經(jīng)濟(jì)的未來(lái)和主流。根據(jù)《民用無(wú)人駕駛航空器運(yùn)行安全管理規(guī)則》，無(wú)人機(jī)操控員訓(xùn)練機(jī)構(gòu)需要獲得國(guó)家民航局頒發(fā)的“運(yùn)營(yíng)合格證”（培訓(xùn)類）。此外，根據(jù)國(guó)家民航局《民用無(wú)人機(jī)駕駛員管理規(guī)定》的授權(quán)，符合條件的、全國(guó)性的有關(guān)協(xié)會(huì)，負(fù)責(zé)大部分類別的無(wú)人機(jī)操控員管理。

中國(guó)航空器擁有者及駕駛員協(xié)會(huì)制定了《民用無(wú)人駕駛航空器系統(tǒng)駕駛員訓(xùn)練機(jī)構(gòu)合格審定規(guī)則(暫行)》第005條規(guī)定：

中國(guó)航空器擁有者及駕駛員協(xié)會(huì)(中國(guó)AOPA，AOPA-China)對(duì)無(wú)人機(jī)駕駛員訓(xùn)練機(jī)構(gòu)實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理，頒發(fā)民用無(wú)人駕駛航空器系統(tǒng)駕駛員訓(xùn)練機(jī)構(gòu)臨時(shí)合格證、駕駛員訓(xùn)練機(jī)構(gòu)合格證。

也就是說(shuō)，無(wú)人機(jī)操控員培訓(xùn)服務(wù)與飛行員的培訓(xùn)情況類似，無(wú)論從監(jiān)管機(jī)構(gòu)事權(quán)的角度看，還是從業(yè)務(wù)性質(zhì)看，都不能由地方設(shè)置特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目。

天并不能賣

相比飛行執(zhí)照駕培，低空經(jīng)濟(jì)的運(yùn)營(yíng)和維護(hù)的概念則難以理解。低空經(jīng)濟(jì)是一個(gè)宏觀的概括性概念，低空經(jīng)濟(jì)包含了航空器制造、航空器運(yùn)營(yíng)、飛行服務(wù)、培訓(xùn)、相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施等多種經(jīng)濟(jì)形態(tài)。低空經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)鏈的每一個(gè)環(huán)節(jié)都涉及運(yùn)營(yíng)，且差異性極大，基本不可能由任何一家機(jī)構(gòu)或企業(yè)獨(dú)立完成低空經(jīng)濟(jì)眾多行業(yè)的運(yùn)營(yíng)。

嚴(yán)格來(lái)說(shuō)，低空經(jīng)濟(jì)的運(yùn)營(yíng)，這個(gè)概念存在邏輯上的矛盾。那么招標(biāo)文件中的低空經(jīng)濟(jì)運(yùn)營(yíng)究竟是指什么呢？

網(wǎng)上熱議的“賣天”應(yīng)該是將其理解為空域獨(dú)家使用權(quán)，類似于賣地后獲得的排他性土地使用權(quán)。換句話說(shuō)，其他要在平陰縣使用低空空域的經(jīng)營(yíng)者（如低空物流企業(yè)），需要向獲得特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的中標(biāo)企業(yè)交納使用費(fèi)，這一定程度類似于高速公路的通行費(fèi)。

如果真是這樣，那確實(shí)是世界首創(chuàng)了。

根據(jù)《低空空域使用管理規(guī)定》第三條：

國(guó)務(wù)院、中央軍委空中交通管制委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱國(guó)家空管委）統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)低空空域使用管理工作，國(guó)家空管委辦公室負(fù)責(zé)指導(dǎo)檢查工作落實(shí)，在現(xiàn)行空管運(yùn)行體制下，軍民航空管部門按照各自職責(zé)分工提供空中交通管制服務(wù)。

《中華人民共和國(guó)空域管理?xiàng)l例（征求意見稿）》第三條更是進(jìn)行了清晰的規(guī)定：

空域是國(guó)家重要戰(zhàn)略資源，屬于國(guó)家所有?？沼蛸Y源所有權(quán)由國(guó)家空中交通管理領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)代表國(guó)家行使。

顯然，空域資源的管理是國(guó)家事權(quán)，并非地方事權(quán)，更不能將其特許經(jīng)營(yíng)出讓。美國(guó)馬薩諸塞州的牛頓市曾經(jīng)立法對(duì)低空空域使用進(jìn)行限制，結(jié)果被訴到聯(lián)邦法院，法院以地方立法侵犯了聯(lián)邦政府事權(quán)而宣布其有關(guān)條款無(wú)效?？沼蚴玛P(guān)國(guó)家安全和空中交通安全，并不能像城市道路的使用那樣隨意，用戶使用空域需要空中交通管理部門的批準(zhǔn)，但并不需要向特定企業(yè)或機(jī)構(gòu)付費(fèi)。

天并不能賣，這是國(guó)際慣例。

低空經(jīng)濟(jì)的運(yùn)營(yíng)當(dāng)然也可以理解為低空物流、客運(yùn)等運(yùn)輸類服務(wù)的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，然而這樣的理解同樣不符合國(guó)家有關(guān)規(guī)定。

即使是傳統(tǒng)的通用航空運(yùn)輸，根據(jù)民航局有關(guān)管理辦法，也沒有實(shí)行特許經(jīng)營(yíng)，而是支持有序競(jìng)爭(zhēng)，新開的偏遠(yuǎn)航線原則上也只有3年的保護(hù)期，其他航線則從始至終允許市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。

從事無(wú)人機(jī)商業(yè)運(yùn)輸?shù)倪\(yùn)營(yíng)人，只要獲得了民航局頒發(fā)的運(yùn)營(yíng)合格證，就可以進(jìn)入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)?？梢?，商業(yè)運(yùn)輸服務(wù)監(jiān)管屬于國(guó)家民航局事權(quán)，更重要的是，這是一個(gè)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)，地方同樣不能設(shè)置特許經(jīng)營(yíng)權(quán)排除市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。