【文/ 賀雪峰】

中國正處在史無前例的快速城市化進程之中。農(nóng)民進城到哪里，中國城市化應當如何布局，縣域經(jīng)濟如何定位，以及鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與共同富裕目標下面縣域城鎮(zhèn)化如何進行，都是極其重要的需要學界問答的問題。

通常的認識是，發(fā)展縣域經(jīng)濟既可以緩解中國區(qū)域不平衡和城鄉(xiāng)不平衡，又可以為鄉(xiāng)村振興提供戰(zhàn)略支點，還可以為共同富裕目標的實現(xiàn)提供扎實基礎。中國發(fā)展不平衡，最大的不平衡就是城鄉(xiāng)不平衡，縣域經(jīng)濟的發(fā)展對增加農(nóng)民就業(yè)和收入，緩解城鄉(xiāng)不平衡，具有特別關(guān)鍵的作用。因此，全國幾乎所有省級政府都進行了擴權(quán)強縣改革，以期推動縣域經(jīng)濟的快速發(fā)展?？h級領(lǐng)導人也都在積極經(jīng)營縣城，以推動縣域經(jīng)濟超常規(guī)發(fā)展。

研究也證明，中國經(jīng)濟奇跡的一個很重要的原因是地方法團主義，也就是地方政府類似公司，在推動地方經(jīng)濟的成長。中國兩千多個縣，如果每個縣的積極性都充分調(diào)動起來了，每個縣都通過經(jīng)營縣城，將所有資源調(diào)配用于推動縣域經(jīng)濟發(fā)展，中國經(jīng)濟就具有巨大活力，也必然可以創(chuàng)造出持續(xù)高速成長的經(jīng)濟奇跡。

安徽省宣城市貫徹“四好農(nóng)村路”建設，充分展示竹鄉(xiāng)風貌的“竹鄉(xiāng)畫廊”鄉(xiāng)村振興示范帶，助推地方經(jīng)濟發(fā)展（圖片來源：IC photo）

現(xiàn)在的問題是，經(jīng)過幾十年高速成長，當前中國經(jīng)濟為縣域經(jīng)濟保留了多少空間？縣域經(jīng)濟發(fā)展的目標究竟是什么？中西部縣域經(jīng)濟還可能復制東部沿海地區(qū)縣域經(jīng)濟發(fā)展的經(jīng)驗嗎？中西部縣級政府工作重點到底是推動經(jīng)濟發(fā)展還是提供基本公共服務？目前全國中西部地區(qū)正在強力推進的擴權(quán)強縣目標是否存在誤判？當前中西部縣級負債的原因及后果將怎樣等，均是特別需要回應的問題。

一、中西部縣域經(jīng)濟，需要服從農(nóng)業(yè)邏輯

當前中國發(fā)展不充分與發(fā)展不平衡的問題是很突出的。發(fā)展不充分就是中國仍然只是中等收入國家，現(xiàn)代化程度還不高，還要再經(jīng)過30年發(fā)展才能達到高度現(xiàn)代化階段。發(fā)展不平衡，一是區(qū)域不平衡，二是城鄉(xiāng)不平衡。當前中國城鄉(xiāng)居民收入差距比較大，雖然我國居民收入倍差從2008年起連續(xù)13年下降，2020年下降到2.56，但從世界范圍來看仍然屬于較高水平。

某種意義上講，當前中國發(fā)展中的城鄉(xiāng)不平衡是很容易理解的，原因有三：

其一，當前中國經(jīng)濟主要成長機會在城市，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村產(chǎn)業(yè)所占GDP比重持續(xù)下降。活躍的城市經(jīng)濟為城市人口提供了更多獲利機會。城市住房貨幣化也為城市人口提供了以住房為代表的巨額貨幣化財富。

其二，當前中國城市化是農(nóng)村人財物的進城，經(jīng)濟條件好、人力資源充沛的農(nóng)戶家庭和人口進城了，留守農(nóng)村的農(nóng)民往往是缺少進城機會的相對弱勢農(nóng)民。

其三，中國式現(xiàn)代化進程中仍然有數(shù)以億計缺少進城能力的相對弱勢農(nóng)民，農(nóng)村為他們提供了農(nóng)業(yè)收入和基本生活的保底，國家傾向保留農(nóng)民在農(nóng)村的基本土地權(quán)利，以避免農(nóng)民成為城市流民，在城市形成大規(guī)模貧民窟。農(nóng)村里農(nóng)民有住房，有自給自足經(jīng)濟，生活成本低，在城市無法獲得體面生活，在農(nóng)村卻可能生活得不錯。

這個意義上講，共同富裕的目標顯然不是要將農(nóng)村相對弱勢農(nóng)民的土地市場化，由城市資本下鄉(xiāng)來發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，提高職業(yè)農(nóng)民收入，卻將缺少城市就業(yè)機會的大量農(nóng)民趕進城市，成為城市流浪者。在中國式現(xiàn)代化的當前階段，必須為缺少進城機會的農(nóng)民保留農(nóng)村基本保障和進城失敗退路，這不僅是共同富裕的需要，而且是中國式現(xiàn)代化能否順利實現(xiàn)的關(guān)鍵前提。

這個意義上講，看起來中國城鄉(xiāng)居民收入差距比較大，不過是一種假象，實際上是中國保護農(nóng)民基本權(quán)利的特殊制度，防止農(nóng)民失去土地成為流民，從而為中國式現(xiàn)代化提供了比較可靠的后方基地。這不是中國式現(xiàn)代化進程中的劣勢與問題，而是制度優(yōu)勢。

除城鄉(xiāng)不平衡以外，中國經(jīng)濟發(fā)展區(qū)域不平衡也十分顯著。東部沿海地區(qū)人均GDP已達到中西部地區(qū)的兩倍，更重要的是，東部沿海地區(qū)在有限國土上創(chuàng)造了很高密度的經(jīng)濟成果。2021年，僅廣東、江蘇、浙江、山東、上海，GDP占到全國近一半，國土面積卻只占到5％。也就是說，東部沿海地區(qū)尤其是長三角地區(qū)和珠三角地區(qū)已經(jīng)形成了經(jīng)濟的高度密集，或已經(jīng)形成了沿海城市經(jīng)濟帶，這些城市經(jīng)濟帶內(nèi)農(nóng)村實際上已不再是以農(nóng)業(yè)為主的農(nóng)村，而是遍布二、三產(chǎn)業(yè)，鄉(xiāng)村早已工業(yè)化了。簡單地說，雖然沿海城市經(jīng)濟帶內(nèi)的縣域農(nóng)村，即使體制上仍然是農(nóng)村，其實質(zhì)卻已變成城市內(nèi)在組成部分，這些城市經(jīng)濟帶內(nèi)的農(nóng)村成為包括現(xiàn)代制造業(yè)在內(nèi)的二、三產(chǎn)業(yè)迅猛發(fā)展的良好空間。

中國經(jīng)濟發(fā)展區(qū)域不平衡（圖片來源：第一財經(jīng)日報）

相對于東部沿海城市經(jīng)濟帶，中西部地區(qū)絕大多數(shù)縣域經(jīng)濟缺乏二、三產(chǎn)業(yè)的成長，尤其是缺少現(xiàn)代制造業(yè)的成長，其中原因很簡單，就是中西部地區(qū)絕大多數(shù)縣域經(jīng)濟缺少現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)發(fā)展所需要的最低限度的規(guī)模，很難形成現(xiàn)代制造業(yè)成長起來所需要的產(chǎn)業(yè)配套條件。

因此，全國中西部地區(qū)縣域經(jīng)濟發(fā)展情況遠不如沿海地區(qū)，最典型的是全國百強縣集中在東部沿海城市經(jīng)濟帶，中西部能進入百強縣十分罕見，且中西部百強縣主要集中在省會城市和資源城市，一般中西部農(nóng)業(yè)地區(qū)縣域經(jīng)濟與沿海地區(qū)縣域經(jīng)濟GDP總量有數(shù)量級差異，且結(jié)構(gòu)也完全不同。

二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展天然適合城市，或天然適合聚集與規(guī)模，沿海地區(qū)縣域經(jīng)濟以二、三產(chǎn)業(yè)為絕對主導，現(xiàn)代制造業(yè)有很好的成長條件，原因是沿海地區(qū)農(nóng)村實際上是沿海城市經(jīng)濟帶內(nèi)在組成部分。正是因此，縣域廣闊土地上到處都是可以發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)的空間。中西部地區(qū)縣域經(jīng)濟本質(zhì)上仍然是農(nóng)村，在具有強大的適合二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展條件的沿海城市經(jīng)濟帶的擠壓下，中西部縣域缺少發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)的基本規(guī)模與基礎條件，所以，中西部縣域經(jīng)濟發(fā)展緩慢。

如果將沿海發(fā)達地區(qū)尤其是長三角地區(qū)和珠三角地區(qū)看作城市經(jīng)濟帶，則這些城市經(jīng)濟帶就是包含縣域經(jīng)濟在內(nèi)的規(guī)模極其巨大的城市，這些城市經(jīng)濟帶再加上中西部地區(qū)省會城市和部分地級區(qū)域中心城市，就可以形成一個龐大的可以容納現(xiàn)代制造業(yè)的中國城市群，其他廣闊地帶則往往缺少發(fā)展現(xiàn)代制造業(yè)的條件。正是沿海城市經(jīng)濟帶和中西部以省會城市為代表的區(qū)域中心城市發(fā)展已經(jīng)形成規(guī)模，具有良好二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展條件，就使廣大中西部非區(qū)域中心城市地帶很難再有二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展起來的空間了。

簡單地說，當前中國經(jīng)濟發(fā)展中的區(qū)域不平衡，表現(xiàn)在沿海城市經(jīng)濟帶二、三產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展，和廣大中西部除區(qū)域中心城市以外地區(qū)二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展艱難的鮮明對照。某種意義上可以講，東部沿海地區(qū)與中西部地區(qū)發(fā)展的不平衡，實質(zhì)上就是城市與農(nóng)村發(fā)展不平衡的另一個版本。東部沿海城市經(jīng)濟帶的農(nóng)村實質(zhì)上已是城市內(nèi)在有機組成部分，其縣域經(jīng)濟是地地道道的城市經(jīng)濟。廣大中西部農(nóng)村地區(qū)，因為縣域經(jīng)濟缺少對以現(xiàn)代制造業(yè)為代表的二、三產(chǎn)業(yè)的容納能力，這樣的縣域經(jīng)濟就不能算作城市，而只是農(nóng)村經(jīng)濟的組成部分。

區(qū)域發(fā)展的不平衡，本質(zhì)上是城鄉(xiāng)發(fā)展的不平衡。正如前述對城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡討論中得到的認識，這種不平衡性不僅具有合理性，而且正是通過這種不平衡，為中國式現(xiàn)代化的高水平平衡提供了可能。

僅從縣域經(jīng)濟角度來看，當前中國有兩種完全不同的縣域經(jīng)濟，其中之一是地處東部沿海城市經(jīng)濟帶或區(qū)域中心城市近郊的縣域經(jīng)濟，這些縣域經(jīng)濟的重要特點是體制上仍然保留農(nóng)村，實際上卻已是城市內(nèi)在有機組成部分，二、三產(chǎn)業(yè)早就成為主導產(chǎn)業(yè)，鄉(xiāng)村工業(yè)化，農(nóng)民早就從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移進入二、三產(chǎn)業(yè)就業(yè)。東部沿海城市帶內(nèi)的縣域經(jīng)濟實際上是城市的 “腳”，其發(fā)展規(guī)律遵從城市經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律。因此，東部沿海城市經(jīng)濟帶產(chǎn)生了中國絕大多數(shù)百強縣。

廣大中西部地區(qū)的縣域經(jīng)濟卻幾乎不再有容納現(xiàn)代化制造業(yè)、大規(guī)模發(fā)展城市二、三產(chǎn)業(yè)的機會與空間，鄉(xiāng)村更是不可能工業(yè)化了。因此，中西部絕大多數(shù)縣域經(jīng)濟實際上不過是農(nóng)村和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的自然延伸，服從于農(nóng)業(yè)的邏輯。這樣的縣城就不是城市的 “腳”，而只是鄉(xiāng)村的 “腦”。