三、中西部地區(qū)的城市化與縣域經(jīng)濟(jì)

從全國來看，當(dāng)前農(nóng)村工業(yè)化已無可能。由于農(nóng)業(yè)收入有限，農(nóng)民要提高收入水平就必須進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商，因此開啟了中國農(nóng)村高速城市化的浪潮。剛開始只是農(nóng)村剩余勞動力進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商，很快進(jìn)城獲得了穩(wěn)定就業(yè)與收入機(jī)會的農(nóng)戶就可能全家進(jìn)城。中國城市化率由2000年的36.2%快速上升到2021年的64.7%。

農(nóng)民進(jìn)城的目標(biāo)是在城市獲得穩(wěn)定的就業(yè)機(jī)會與較高的收入，從而可以在城市體面安居。相對來講，沿海發(fā)達(dá)地區(qū)和大中城市才有較多高收入的就業(yè)機(jī)會，而中西部縣域經(jīng)濟(jì)很難為進(jìn)城農(nóng)民提供充分就業(yè)的機(jī)會。因此，農(nóng)民主要是進(jìn)到沿海地區(qū)和大中城市務(wù)工經(jīng)商，他們的收入?yún)s不足以在這些有較多就業(yè)機(jī)會的城市體面安居，進(jìn)城農(nóng)民大多在縣城買房，由此造成農(nóng)民工作地點(diǎn)與買房地點(diǎn)的分離。這個分離再加上往往只是青壯年勞動力進(jìn)城而年老父母留村，就形成當(dāng)前中西部農(nóng)村普遍存在的年老父母留村務(wù)農(nóng)，年輕人到沿海地區(qū)務(wù)工，而由家長陪上學(xué)兒童在縣城接受相對較好教育的“一家三制”的現(xiàn)象。

當(dāng)前，全國中西部地區(qū)很少有縣能成為全國百強(qiáng)縣，即使能上百強(qiáng)縣榜單，也大多是地處省會城市或資源型地區(qū)，比如湖南長沙縣、瀏陽市和寧鄉(xiāng)市就是省會長沙市下轄的三個縣（縣級市），陜西神木縣是全國煤炭資源最多的縣。既缺少諸如省會城市等特大城市依靠，又缺少資源的縣域經(jīng)濟(jì)，缺乏發(fā)展現(xiàn)代制造業(yè)的條件，主要原因是經(jīng)濟(jì)規(guī)模太小，產(chǎn)業(yè)配套、基礎(chǔ)設(shè)施和技術(shù)服務(wù)很難為現(xiàn)代制造業(yè)提供發(fā)展所需最低限度的規(guī)模要求。

相對來講，中西部以省會城市為代表的特大城市具有良好的基礎(chǔ)設(shè)施、技術(shù)條件和產(chǎn)業(yè)配套，可以為現(xiàn)代制造業(yè)提供良好的發(fā)展條件。除省會城市以外，中西部地區(qū)還有大量以地級市為代表的區(qū)域中心城市，比如中部地區(qū)省會以外的第二大城市，GDP往往也在五千億元量級，這個量級區(qū)域中心城市可以為現(xiàn)代制造業(yè)提供發(fā)展所需的規(guī)模條件。

當(dāng)然，中西部地區(qū)還有大量經(jīng)濟(jì)規(guī)模量級在一千億元左右的地級市，和大量經(jīng)濟(jì)規(guī)模在一百億元量級的縣域經(jīng)濟(jì)。從目前的情況來看，一千億元經(jīng)濟(jì)規(guī)模量級的地級市還很難成為區(qū)域中心城市，難以為現(xiàn)代制造業(yè)提供較為可靠的發(fā)展條件。一個地級市往往下轄五六個甚至上十個縣，中西部一百億元量級的縣域經(jīng)濟(jì)就更不可能為現(xiàn)代制造業(yè)提供發(fā)展所需的條件。

現(xiàn)在的問題是，在沿海城市經(jīng)濟(jì)帶和中西部省會城市、區(qū)域中心城市所容納現(xiàn)代制造業(yè)以外的過剩產(chǎn)能，向其他一般地級市和縣城轉(zhuǎn)移時，如果鼓勵縣城與地級市競爭，有限的產(chǎn)能在市縣之間分散布局，結(jié)果很可能是縣城因規(guī)模太小難以支撐現(xiàn)代制造業(yè)的發(fā)展，而在縣城參與競爭的情況下，地級市經(jīng)濟(jì)規(guī)模也遲遲難以上去，無力為現(xiàn)代制造業(yè)提供合適的發(fā)展條件。

也就是說，在當(dāng)前已有沿海城市經(jīng)濟(jì)帶、省會城市和區(qū)域中心城市以外的制造業(yè)產(chǎn)能相對有限，若將這些有限的產(chǎn)能分散在地級市和縣域布局，結(jié)果很可能是縣城沒有發(fā)展起來，地級市卻垮下去了。

從這個意義上講，當(dāng)前中西部地區(qū)應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)支持地級市的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，使其成長為可以有效容納現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)尤其是現(xiàn)代制造業(yè)的區(qū)域中心城市。中西部地區(qū)縣城發(fā)展現(xiàn)代制造業(yè)的空間不大、機(jī)會不多，絕對不可能每個縣城都成為制造業(yè)中心。集聚及集中本來也是制造業(yè)和現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)發(fā)展的規(guī)律。

現(xiàn)代制造業(yè)的重要性在于可以提供第二產(chǎn)業(yè)的就業(yè)機(jī)會，只有有了大量制造業(yè)就業(yè)，才可能有第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展機(jī)會，城市也才可能為進(jìn)城農(nóng)民工提供大量就業(yè)機(jī)會。

一旦縣城難以有效容納現(xiàn)代制造業(yè)，縣城就不可能為進(jìn)城農(nóng)民提供穩(wěn)定且收入較高的就業(yè)機(jī)會，農(nóng)民即使在縣城買房也無法在縣城就業(yè)，甚至農(nóng)民越是在中西部地區(qū)縣城買了房，他們就越要到就業(yè)機(jī)會多、工資收入高的沿海地區(qū)務(wù)工，以及越要保留父母在農(nóng)村的務(wù)農(nóng)機(jī)會。

資料圖來自第一財經(jīng)

這樣看來，當(dāng)前中西部地區(qū)絕大多數(shù)縣域經(jīng)濟(jì)還是建立在農(nóng)民工外出務(wù)工收入以及農(nóng)戶農(nóng)業(yè)收入的基礎(chǔ)上，中西部地區(qū)縣域經(jīng)濟(jì)本質(zhì)上仍然是農(nóng)村和農(nóng)業(yè)發(fā)展的邏輯，這與已經(jīng)成為沿海城市經(jīng)濟(jì)帶有機(jī)組成部分的沿海地區(qū)縣域經(jīng)濟(jì)根本不同，甚至完全相反。

小結(jié)一下，中西部地區(qū)的未來發(fā)展必然是農(nóng)民進(jìn)城。中西部地區(qū)農(nóng)民進(jìn)城有兩個不同的層面：一個層面是進(jìn)入沿海發(fā)達(dá)地區(qū)和大中城市務(wù)工經(jīng)商，獲得二三產(chǎn)業(yè)就業(yè)機(jī)會與收入；另一個層面則是在縣城買房，以享受縣城良好的公共服務(wù)。中西部地區(qū)農(nóng)民進(jìn)城的以上兩個層面就意味著，農(nóng)民很可能還要二次進(jìn)城，最終要實現(xiàn)工作與居住生活在同一個地方，即進(jìn)入?yún)^(qū)域中心城市。同時，進(jìn)城農(nóng)民一般不會放棄農(nóng)村土地，甚至農(nóng)民越是進(jìn)城，就越要讓年老父母保留農(nóng)業(yè)收入和農(nóng)村養(yǎng)老條件。農(nóng)民進(jìn)城了，讓渡出農(nóng)村獲利的機(jī)會，留守農(nóng)民也就可以從農(nóng)業(yè)和農(nóng)村中增加收入。

四、土地制度實踐的區(qū)域差異

在《土地管理法》出臺前，農(nóng)村集體土地可以不經(jīng)過國家審批即用于建設(shè)用途。20世紀(jì)70年代發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)基本都占用了集體土地，包括集體耕地。

《土地管理法》于1986年發(fā)布，1988年修正，1998年修訂。在《土地管理法》頒行之前，農(nóng)村集體興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)可以占用集體土地。直至1998年《土地管理法》修訂，第四十三條才規(guī)定“任何單位和個人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”，同時仍然留有余地，即規(guī)定，“但是，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅依法批準(zhǔn)使用本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的土地的，或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)依法批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體所有的土地的除外”。

總體來講，在1998年《土地管理法》修訂之前，一些地方以興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)名義占用了大量農(nóng)地，形成后來所謂“集體經(jīng)營性建設(shè)用地”，其中最典型的是蘇南和珠三角地區(qū)。當(dāng)前全國農(nóng)村有集體經(jīng)營性建設(shè)用地4200萬畝，主要集中在東部沿海地區(qū)。因此，在蘇南和珠三角的農(nóng)村，用村集體土地修建廠房，招商引資，農(nóng)民坐地收取租金，成為普遍情況。廉價土地是“中國制造”具有無比的國際競爭優(yōu)勢的一大原因。

當(dāng)然，因為鄉(xiāng)村工業(yè)化的起點(diǎn)不同，沿海地區(qū)形成了相當(dāng)不同的土地利益分配模式。以蘇南為代表的是由集體興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的模式。蘇南鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)是由集體出土地，融資，并且由集體經(jīng)營的模式，土地是集體的，并不稀缺，村集體興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)能否賺錢關(guān)鍵是村集體是否善于經(jīng)營，村支書往往是靈魂人物。蘇南因此出現(xiàn)一批經(jīng)營集體企業(yè)的農(nóng)民企業(yè)家，企業(yè)成敗的關(guān)鍵不在土地而在企業(yè)家的個人能力。結(jié)果，在蘇南鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展過程中，集體土地似乎沒有發(fā)揮作用，農(nóng)民也不會因為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)使用了集體土地就認(rèn)為自己應(yīng)當(dāng)從集體土地中分享土地股權(quán)收益。

珠三角農(nóng)村的鄉(xiāng)村工業(yè)化往往是村集體將土地租給資本建廠，或村集體在土地上建廠房再招商出租，村集體主要靠收租來參與鄉(xiāng)村工業(yè)化，租金顯然來自于集體土地，集體土地歸全體村民集體所有，因此，珠三角地區(qū)普遍具有“共有制”的概念。因為土地可以收租分利益，珠三角地區(qū)農(nóng)民有強(qiáng)烈的土地權(quán)利觀念，土地股份合作制成為珠三角農(nóng)村土地集體所有制的主要表現(xiàn)形式。

蘇南與珠三角地區(qū)鄉(xiāng)村工業(yè)化的不同起點(diǎn)造成蘇南農(nóng)民認(rèn)為土地是集體的，土地收益應(yīng)當(dāng)歸集體，珠三角地區(qū)的農(nóng)民則認(rèn)為土地是個人的，土地收益應(yīng)當(dāng)分紅的觀念。

浙江鄉(xiāng)村工業(yè)化是從家庭作坊開始的，家庭作坊持續(xù)擴(kuò)張，形成民營企業(yè)。隨著經(jīng)營規(guī)模的擴(kuò)大，民營企業(yè)逐步從房前屋后的違規(guī)搭建變成違法占地，形成不同于蘇南、也不同于珠三角的農(nóng)村建設(shè)用地模式，其中的核心是，浙江農(nóng)地非農(nóng)使用收益既沒有增強(qiáng)村集體的經(jīng)濟(jì)實力，也沒有變成農(nóng)戶分紅收益，而往往是民營企業(yè)非法占地，上級國土部門查處，從而形成地方政府土地罰沒收入。

沿海地區(qū)農(nóng)村有大量農(nóng)村經(jīng)營性建設(shè)用地，這些土地用于發(fā)展二三產(chǎn)業(yè)帶來遠(yuǎn)高于農(nóng)業(yè)用途的收益。因此，沿海地區(qū)農(nóng)村就變成一塊可以產(chǎn)生利益的熱土。

資料圖來自央視

相對來講，雖然中西部地區(qū)也在20世紀(jì)發(fā)展了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，到20世紀(jì)90年代，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)關(guān)停，之前在集體土地上進(jìn)行的建設(shè)不復(fù)存在，集體建設(shè)用地自然而然復(fù)耕。當(dāng)前中西部地區(qū)農(nóng)村絕大部分土地為耕地和宅基地，真正的經(jīng)營性建設(shè)用地面積很小，且缺少對經(jīng)營性建設(shè)用地的需求。相對于沿海地區(qū)用于建設(shè)的土地可以創(chuàng)造出來的高額地租，中西部地區(qū)農(nóng)業(yè)用地收益則相當(dāng)有限。

因為東部沿海地區(qū)鄉(xiāng)村工業(yè)化，農(nóng)村集體土地用于發(fā)展二三產(chǎn)業(yè)，不僅為農(nóng)民帶來大量家門口的二三產(chǎn)業(yè)就業(yè)機(jī)會，而且可以為農(nóng)民帶來財產(chǎn)性收入；集體土地租金分紅，住房出租可以獲得租金收入，且農(nóng)民的宅基地變得特別值錢。相對來講，中西部地區(qū)農(nóng)民缺少來自土地的財產(chǎn)性收入。因為農(nóng)民進(jìn)城，村莊出現(xiàn)“空心化”現(xiàn)象，農(nóng)民宅基地就沒有人要，住房也租不出去。

東部沿海地區(qū)農(nóng)村，土地非農(nóng)使用可以產(chǎn)生巨大收益，使村集體很容易通過集體土地出租或建廠房出租來獲得集體收益。蘇州目前將村集體年收入低于四百萬元的村定義為集體經(jīng)濟(jì)相對薄弱村。蘇州消滅集體經(jīng)濟(jì)相對薄弱村的辦法很簡單，就是給它們幾畝建設(shè)用地指標(biāo)，允許村集體用建設(shè)用地指標(biāo)征轉(zhuǎn)農(nóng)地進(jìn)行建設(shè)，比如建酒店出租，每年租金收入就可以達(dá)幾百萬元。蘇州可以通過給建設(shè)用地指標(biāo)消滅集體經(jīng)濟(jì)相對薄弱村，前提是蘇州經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)繁榮，對建設(shè)用地需求旺盛。

當(dāng)前中國有兩萬多個集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展很好的村莊，集體經(jīng)濟(jì)實力雄厚。這些村主要集中在東部沿海地區(qū)，集體收入主要來自土地和物業(yè)租金收入。

相對來講，中西部地區(qū)農(nóng)村，隨著農(nóng)民進(jìn)城，即使有農(nóng)村集體建設(shè)用地，產(chǎn)業(yè)發(fā)展對農(nóng)村建設(shè)用地需求不大，因此，中西部絕大多數(shù)農(nóng)村集體不可能獲得土地和物業(yè)租金收入。在這種情況下，中西部地區(qū)農(nóng)村發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，村集體就必須通過市場經(jīng)營來增加集體收入。這顯然又是不可能的，因為市場經(jīng)營風(fēng)險很大，不考慮村干部的道德風(fēng)險，僅僅是市場經(jīng)營的市場風(fēng)險，就是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)不可承受之重。