三、郡縣制在近代的衰敗和聯(lián)邦化現(xiàn)象

秦漢的郡縣制作為中國古代的國家結(jié)構(gòu)形式延續(xù)了兩千多年，期間經(jīng)歷了多次政權(quán)更迭但并未改變。但到了清末，隨著中國步入近代的歷史進程，郡縣制開始遭遇到重大沖擊。

在清王朝后期，太平天國運動興起，清王朝在鎮(zhèn)壓這場農(nóng)民起義的戰(zhàn)爭中越來越依賴地方的武裝力量。帶有地方色彩的湘軍、淮軍開始形成規(guī)模。而緊接著的洋務(wù)運動主要是由各省封疆大吏推行，地方的實力與權(quán)力都開始迅速擴張，中央權(quán)力開始衰落。

到了1900年八國聯(lián)軍入侵時，中國出現(xiàn)了東南互保的局面。東南互保標志著弱干強枝的國家結(jié)構(gòu)已經(jīng)形成，清王朝建立的郡縣制已經(jīng)不能夠有效地維護大一統(tǒng)的國家統(tǒng)治。與歷史上的其它王朝性比，清王朝晚期郡縣制的衰敗是最為突出的。最終，1911年爆發(fā)的辛亥革命以各省通電獨立的方式推翻了帝制，建立共和。歷時兩千多年的郡縣制也退出了歷史舞臺。

由于辛亥革命是以各省脫離中央政府的方式推翻清王朝，各個省在國家中具有舉足輕重的作用，北洋政府只是名義上的中央政府。由于國家的權(quán)力事實上由各省分割，掌握在各省的督軍手上，再加上當時中國知識界、政界受西方國家地方自治和聯(lián)邦制的影響很大，主張全國各省市縣地方自治的思潮在中國泛濫。二十世紀二十年代初，聯(lián)省自治運動曾經(jīng)喧囂一時，一直到北伐革命時期才停息。但在整個民國時期，主張各級地方政府自治的主張一直有很大的影響力。中國古代的郡縣制基本被拋在了一邊，全國處于地方勢力的割據(jù)狀態(tài)。

1927年的北伐革命后，國民黨領(lǐng)導的國民政府在形式上統(tǒng)一了中國，希望能夠加強中央的權(quán)力，在1931年頒布了《中華民國訓政時期約法》，這是中華民國訓政時期制定的具有憲法性質(zhì)的文件。但是，這個《訓政時期約法》雖然明文規(guī)定了國民黨的一黨制度，但并未改變各省權(quán)力獨大的狀態(tài)。

1933年民國政府通過的五五憲草試圖建立起中央管轄各省的國家結(jié)構(gòu)。這部憲草明文規(guī)定各省省長由中央政府任免，不過，縣一級政府仍為自治。五五憲草原本預(yù)定1936年召開之制憲國民大會通過，但大會因日本入侵東北及隔年爆發(fā)的抗日戰(zhàn)爭延宕而未能如期召開。所以，五五憲草在中國并未產(chǎn)生實質(zhì)性的影響。

到了1946年的《中華民國憲法》，形式上中國仍是一個單一制國家，但中央權(quán)力比起五五憲草進一步弱化。這部憲法明確規(guī)定中央與地方均衡分權(quán)，省長由地方選舉而非由中央政府任命。這是在法律上承認了省一級政府擁有中央不可剝奪的固有權(quán)力。在中央與地方權(quán)限的劃分中，由中央立法并執(zhí)行的條款有13項，由省立法執(zhí)行則多達20項。這說明省一級政府在地方事務(wù)中上擁有的權(quán)力大于中央權(quán)力。所以有臺灣學者指出，1946憲法是在單一制的前提下采用了聯(lián)邦制下的自治。

從民國時期的國家結(jié)構(gòu)形式看，雖然按照西方單一制的概念，中國還是一個單一制國家，但很多方面卻跟聯(lián)邦制差不多，中國古代郡縣制的因素已經(jīng)很少。為什么中國在辛亥革命推翻帝制后，并沒有完全繼承中國古代郡縣制的國家框架和大一統(tǒng)的基本精神呢？這既跟辛亥革命的形式有關(guān)，也跟古代郡縣制的缺陷有關(guān)。

如上所述，辛亥革命是以各省通電獨立的形式推翻清王朝的，這意味著郡縣制瓦解。另一方面，作為中國古代的國家結(jié)構(gòu)形式，郡縣制跟中國古代的君主專制政治制度是相關(guān)聯(lián)的。

秦王朝建立的皇帝制度，從根本性質(zhì)上說，是一種皇權(quán)專制主義的家天下。從秦朝到清王朝，郡縣制雖然在大多數(shù)時間行之有效，但這都是在皇帝制度的前提下實行的，而皇帝的權(quán)威是以上天承運、君權(quán)天授的名義樹立起來的。所以，古代的郡縣制只有自上而下的行政機制，而沒有自下而上的民意機制。在中國古代的郡縣制國家結(jié)構(gòu)中沒有人民大眾的位置。

事實上，政治制度與國家結(jié)構(gòu)形式是有密切關(guān)系的。在中國古代的政治制度中，人民大眾是缺位的，這就決定了人民在郡縣制的框架中沒有任何位置和權(quán)力。當辛亥革命推翻帝制，建立共和時，與皇帝制度密切相關(guān)的郡縣制也被視為不合時宜。

但缺少了郡縣制的國家結(jié)構(gòu)偶，中國的大一統(tǒng)就難以維系。這是民國時期全國形成割據(jù)狀態(tài)的重要原因。從1911年到1949年的中華民國時期，中國在國家制度建設(shè)上的一個根本錯誤就是割斷歷史?？たh制作為中國古代皇帝制度下的國家結(jié)構(gòu)形式，盡管在權(quán)力的來源和行使過程中缺乏人民性，盡管存在著嚴重弊端，但郡縣制畢竟在古代給中國提供了一套完整、有效的國家結(jié)構(gòu)形式。正是郡縣制這個國家結(jié)構(gòu)形式，維系了中國兩千多年的大一統(tǒng)局面。中國的近現(xiàn)代革命當然要推翻古代的皇權(quán)專制制度，當然不能簡單沿用古代的郡縣制。但是，對郡縣制的基本精神，對中國古代的國家結(jié)構(gòu)形式，應(yīng)當是剔除其皇權(quán)專制主義的糟粕，保留、繼承其維系大一統(tǒng)的國家結(jié)構(gòu)形式。這個任務(wù)是由1949年建立的中華人民共和國完成的。

四、現(xiàn)代中國的根本政治制度與國家結(jié)構(gòu)

如上所述，在辛亥革命推翻帝制之后，郡縣制在國家制度上的合法性則成了一個大問題。沒有了君權(quán)天授的皇帝制度，沒有了天子承受天命，郡縣制自上而下的權(quán)力失去了合法性。所以，在二十世紀的上半葉，郡縣制的國家結(jié)構(gòu)一直在處于潰散過程中。盡管這個時候的中國雖然在名義上保持了類似于西方單一制的國家構(gòu)架，但實際上聯(lián)邦化的色彩已經(jīng)很明顯。所以，郡縣制要獲得新的生命，必須跟新的政治制度結(jié)合在一起。這個新的政治制度必須解決國家權(quán)力的來源問題。此時，中國共產(chǎn)黨用代表大會制度，歷史性地解決了這個問題。

代表大會制度是共產(chǎn)黨的一項根本性組織制度。馬克思和恩格斯在19世紀四十年代創(chuàng)建共產(chǎn)主義者同盟時就確立了這一制度，為世界上所有的共產(chǎn)黨所接受并遵循。中國共產(chǎn)黨把全國第一次代表大會的召開時間定為黨的誕生日，這說明黨的代表大會的重要地位。黨的代表大會制度把自下而上與自上而上結(jié)合起來，形成了民主集中制原則。這是中國共產(chǎn)黨能夠建立新中國的一個重要原因。

中國共產(chǎn)黨在新民主主義革命勝利后，進一步把黨的代表大會制度運用于國家制度建設(shè)。1949年，在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導下，全國政治協(xié)商會議通過了《共同綱領(lǐng)》，把全國人民代表大會作為國家最高權(quán)力機關(guān)。1954年，全國人大第一次會議舉行，從此全國人民代表大會制度成為了中國的根本政治制度。

人民代表大會作為中國的根本政治制度，最重要的是突出了國家政治中的人民性。這使得新中國把郡縣制的基本精神寓于現(xiàn)代中國的國家結(jié)構(gòu)中成為了可能。中國在二十世紀后半頁重塑郡縣傳統(tǒng)，經(jīng)過十幾年的探索，形成了一種新的國家結(jié)構(gòu)形式。

中華人民共和國憲法并沒有明確地使用單一制的這個概念來規(guī)定中國的國家結(jié)構(gòu)形式，而是在序言中明確指出：“中華人民共和國是全國各族人民共同締造的統(tǒng)一的多民族國家”。這段話對于理解中國的國家建構(gòu)、國家結(jié)構(gòu)形式來說至關(guān)重要。憲法序言這句話吸取了辛亥革命后由各省共同建國的災(zāi)難性教訓，徹底排除了社會中間體和地方組織在建構(gòu)國家過程中的作用，強調(diào)不是各個地方共同創(chuàng)建中華人民共和國，而是全體中國人民共同締造了中華人民共和國。

根據(jù)這段話，人民與國家之間并不存在任何中介力量或中間體。人民創(chuàng)造國家，國家代表人民。這是現(xiàn)代中國國家結(jié)構(gòu)最重要的基礎(chǔ)。這個基礎(chǔ)決定了中國是一個不可分割的整體，國家結(jié)構(gòu)不存在分權(quán)的問題。中央代表全體人民擁有國家的主權(quán)與治權(quán)，沒有任何地方可以與中央分割權(quán)力。

中國憲法中這一段表述，在內(nèi)涵上要比單一制這個概念豐富和深刻得多。單一制表述的是國家結(jié)構(gòu)的純粹形式，而全體人民共同締造了中華人民共和國，表明的是人民與國家的直本質(zhì)關(guān)系，既突顯了國家在性質(zhì)上的人民性，同時也徹底排除了國家權(quán)力分割的任何可能性，中國傳統(tǒng)郡縣制的基本理念也得到了體現(xiàn)。

下面再進一步看看各級地方政府在現(xiàn)代中國的國家結(jié)構(gòu)的地位：

《憲法》的第一百零一條 地方各級人民代表大會分別選舉并且有權(quán)罷免本級人民政府的省長和副省長、市長和副市長、縣長和副縣長、區(qū)長和副區(qū)長、鄉(xiāng)長和副鄉(xiāng)長、鎮(zhèn)長和副鎮(zhèn)長。

《憲法》第一百零五條 地方各級人民政府是地方各級國家權(quán)力機關(guān)的執(zhí)行機關(guān)，是地方各級國家行政機關(guān)。地方各級人民政府實行省長、市長、縣長、區(qū)長、鄉(xiāng)長、鎮(zhèn)長負責制。

《憲法》第一百一十條 地方各級人民政府對本級人民代表大會負責并報告工作。縣級以上的地方各級人民政府在本級人民代表大會閉會期間，對本級人民代表大會常務(wù)委員會負責并報告工作。

《憲法》第一百一十條規(guī)定：地方各級人民政府對上一級國家行政機關(guān)負責并報告工作。全國地方各級人民政府都是國務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導下的國家行政機關(guān)，都服從國務(wù)院。

憲法中的上述規(guī)定體現(xiàn)出中國根本政治制度的人民性：地方官員由地方人民代表選出，地方人民代表也有權(quán)罷免地方官員。地方政府必須向本級人民代表大會負責。這是中國現(xiàn)代國家結(jié)構(gòu)形式中人民性的具體體現(xiàn)，也是不同于古代郡縣制的根本之處。

但另一方面，上述憲法規(guī)定表明了各地地方政府是國家的執(zhí)行機關(guān)、行政機關(guān)，而非獨立的政治實體。地方政府作為執(zhí)行機關(guān)與行政機關(guān)，必須對上一級國家行政機關(guān)負責。全國各級地方政府都是中央國務(wù)院領(lǐng)導下的國家行政機關(guān)，都服從中央政府的統(tǒng)一領(lǐng)導。這從根本上確定了各級地方政府在國家結(jié)構(gòu)中的定位。

長期以來，很多人認為，一個國家的政治制度與國家結(jié)構(gòu)形式?jīng)]有直接關(guān)系。理由是世界上的單一制國家中有不同的政治制度，聯(lián)邦制國家中也有不同的政治制度，所以國家結(jié)構(gòu)形式與政治制度沒有關(guān)系。這種看法源自于西方。西方國家把國家結(jié)構(gòu)形式看成是一種脫離了國家政治制度和國家性質(zhì)的純粹形式，用純粹形式的不同結(jié)構(gòu)把國家分為單一制與聯(lián)邦制。但是西方作為先發(fā)的現(xiàn)代國家，對國家結(jié)構(gòu)形式的分類并不能夠完整、準確界定國家的結(jié)構(gòu)形式。特別是對于中國這樣歷史悠久、歷史傳承豐富的國家，這種純形式的區(qū)分并不全面。

在中國的國家結(jié)構(gòu)中，內(nèi)容與形式從來就很難分離。中國古代的郡縣制是與皇帝制度緊密聯(lián)系在一起的。這是為什么在辛亥革命推翻帝制后，郡縣制的國家結(jié)構(gòu)很難再維系。而1949年成立的中華人民共和國把人民代表大會制度作為中國的根本政治制度，這使得中國的國家結(jié)構(gòu)形式具有了前所未有的人民性。從國家結(jié)構(gòu)形式上看，中國確實屬于單一制國家這個寬泛的范疇，但單一制這個概念并不能夠完整準確地表達中國的國家結(jié)構(gòu)。正是這個原因，中國憲法序言并沒有簡單地用單一制這個概念來界定中國的國家結(jié)構(gòu)形式，而是用了“中華人民共和國是全國各族人民共同締造的統(tǒng)一的多民族國家”這一更加準確的表述。

今天的中國是共產(chǎn)黨領(lǐng)導的人民群眾當家作主的社會主義國家，中國的根本政治制度是人民代表大會制度。兩千多年的郡縣制給現(xiàn)代中國留下了豐富的遺產(chǎn)?，F(xiàn)代中國擯棄了古代郡縣制中的皇權(quán)概念，甚至也不再直接使用郡縣制這個傳統(tǒng)概念來表述中國的國家結(jié)構(gòu)形式。但是郡縣制仍是中國國家結(jié)構(gòu)的靈魂。中國是一個全體人民共同組成的不可分割的整體，中央代表全體人民擁有和行使國家的主權(quán)與治權(quán)，各級地方政府作為國家權(quán)力的行政機關(guān)，接受中央的統(tǒng)一領(lǐng)導。這是今天的中國能夠維持穩(wěn)定與發(fā)展的一個重要的制度性因素。

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