中國追求高質(zhì)量的城鎮(zhèn)化，追求讓所有人享受高質(zhì)量公共服務(wù)的包容性城鎮(zhèn)化，前提是提高勞動(dòng)生產(chǎn)率，改變在全球產(chǎn)業(yè)分工中的位置。產(chǎn)業(yè)升級(jí)還需經(jīng)過較長時(shí)期奮斗。

在當(dāng)前階段，受產(chǎn)業(yè)分工方面的結(jié)構(gòu)性因素制約，農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工收入很難提供其全家在城市體面生活的條件。通常被批評(píng)的農(nóng)民工“兩棲”形態(tài)和我國“半城鎮(zhèn)化”模式，歸根結(jié)底，是中國作為發(fā)展中國家和中國所處發(fā)展階段，沒能力為所有人提供高品質(zhì)現(xiàn)代城市生活造成的。

土地制度要繼續(xù)服務(wù)于中國城鎮(zhèn)化的又好又快發(fā)展。相對(duì)于整個(gè)廣闊國土和龐大的農(nóng)民群體，城鎮(zhèn)建設(shè)永遠(yuǎn)是星星點(diǎn)點(diǎn)狀，調(diào)整建設(shè)用地制度所實(shí)現(xiàn)的財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)，保護(hù)只是城郊村和城中村的“農(nóng)民”。這個(gè)群體，既不是農(nóng)民中的弱者，也不是新興市民中的弱者。培育一個(gè)通過單純土地占有就可以獲得巨大社會(huì)財(cái)富的食利群體，不是現(xiàn)代社會(huì)制度的目標(biāo)。

中國正在追求近14億人口規(guī)模的城鎮(zhèn)化與現(xiàn)代化，這個(gè)過程必然漫長而充滿風(fēng)險(xiǎn)。農(nóng)村土地制度的基本功能是，為農(nóng)民進(jìn)城提供退路，為中國這輛奔馳中的城鎮(zhèn)化快車提供保險(xiǎn)。有了農(nóng)村土地和農(nóng)村住房，城鎮(zhèn)才是農(nóng)民可自由選擇的奮斗目標(biāo)，而不至于像其他第三世界國家的進(jìn)城農(nóng)民那樣墜入貧民窟。在這個(gè)意義上，農(nóng)村土地制度改革需堅(jiān)持社會(huì)兜底的基本功能。

五

中央反復(fù)強(qiáng)調(diào)，當(dāng)前推進(jìn)土地制度改革不能觸動(dòng)公有制底線。討論我國土地制度及其改革問題，必須從《憲法》出發(fā)，即在《憲法》第6條中規(guī)定的“生產(chǎn)資料的社會(huì)主義公有制”原則。從我國《憲法》開始討論土地制度及其改革，與從德國民法或是美國聯(lián)邦憲法開始討論問題，是兩個(gè)完全不同的視野。憲法不是能超越于一個(gè)國家的歷史傳統(tǒng)及其基本政治目標(biāo)，物權(quán)法更不能“中立”于作為根本大法的憲法。

中國土地制度的憲法秩序，可用“地盡其利、地利共享”八個(gè)字概括。

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