近期，獨山縣燒了400億打造形象工程一事經(jīng)報道，引發(fā)了輿論熱議。7月14日，獨山縣融媒體中心公告回應(yīng)此事稱，2019年以來，獨山縣新任領(lǐng)導(dǎo)班子已在切實推進問題整改，今后，獨山縣將繼續(xù)對項目整改掛牌監(jiān)督，制度建設(shè)鞏固整改結(jié)果。而當時主政的縣委書記潘志立也在2019年10月因受賄罪、濫用職權(quán)罪被立案查處。

戶籍人口僅37萬的國家級貧困縣獨山，上馬了一堆遠超其發(fā)展階段的項目，其中暴露了哪些治理問題？債臺高筑的獨山給我們當下的縣域治理提出了哪些警示和經(jīng)驗教訓(xùn)？圍繞相關(guān)問題，我們專訪了中國社科院政治學(xué)研究所研究員樊鵬。

觀察者網(wǎng)：由地方政府融資來促進地方發(fā)展是一項常見的操作。舉債搞發(fā)展，也有成功的案例。您覺得我們該怎樣評價這種發(fā)展模式？

樊鵬：這個事兒要放在整個改革開放的大背景下看，放在我們地方政府治理的政策環(huán)境，或者說是整個發(fā)展模式上來進行考慮。因為靠地方融資搞發(fā)展的模式是過去很長一段時期內(nèi)不成文的規(guī)定。

地方的財權(quán)、事權(quán)是不匹配的，地方要干的事很多，想干的事情很多，比如改善基礎(chǔ)設(shè)施、提供公共服務(wù)、發(fā)展文化項目等等。但是手中的資源、財政支撐是非常有限的。在這樣的情況下，如果財政支出、中央轉(zhuǎn)移支付、土地買賣這些手段都籌不夠資金的話，地方就得想別的辦法了。

前些年，我曾去云南開遠調(diào)研，那是我們社科院的一個調(diào)研點。開遠當時主要推進的項目是加大農(nóng)村的生態(tài)開放、搞鄉(xiāng)村旅游。當?shù)氐氖蓄I(lǐng)導(dǎo)給我們介紹，由于資金有限，這些鄉(xiāng)村改造項目的推動，除了部分地方財政資金的支持，以及把零散在各方面的政策性資金匯籠打包使用外，最主要的就是靠政府融資平臺來操作，其實是形式多樣的城市投資、建設(shè)和開發(fā)公司等。

所以長期以來，通過土地財政和融資平臺等渠道獲得基礎(chǔ)設(shè)施的投資資金，以彌補體制內(nèi)資金不足的問題也就成了地方政府的常規(guī)操作。這項政策工具在一定歷史時期內(nèi)，也確實在一定程度上解決了地方政府的財政困難，發(fā)揮了正面作用。

也有人提到，基礎(chǔ)設(shè)施是融資大頭，是地方政府的主要投資領(lǐng)域。在這樣的一項投資中，政府在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中承擔著投融資的主體責任人的角色，如果我們從基礎(chǔ)設(shè)施整個的規(guī)模來看的話，它所盤活、撬動的融資信貸的規(guī)模，大概能反映出這個地方政府間接融資的情況。政府用這種融資平臺，背后是地方的財政擔保，土地收益金的擔保，建成后的公共設(shè)施收費項目的擔保，當然還有地方政府的信用擔保，以此來獲得城鎮(zhèn)化發(fā)展的資金補償。

但凡事都是有成本的。這種發(fā)展模式也帶來了一系列的問題，獨山縣的事兒現(xiàn)在引發(fā)廣泛關(guān)注，應(yīng)該說是算晚了。事情曝光之后，大家都很震驚，意識到這個地方的債務(wù)已經(jīng)積累到了下一屆政府收拾不了的程度。

獨山縣水司樓

觀察者網(wǎng)：那么在您看來，獨山縣的情況給我們當下的縣域治理、發(fā)展提出了哪些警示和經(jīng)驗教訓(xùn)？

樊鵬：獨山的例子確實暴露出了過去這種發(fā)展模式的問題，比如不計成本搞發(fā)展，地方缺乏權(quán)力規(guī)范，缺乏對融資規(guī)模的合理控制，更重要的是缺乏針對政府的信用監(jiān)管，幾乎沒有外在監(jiān)督和科學(xué)評價。

像融資平臺這種東西，它最大的特點是隱秘性，融資主要通過內(nèi)部操作，外在于國家的很多監(jiān)管框架。它的資金來源和構(gòu)成是很分散的，比如某地方銀行或某投資公司參與了一部分，可能該銀行系統(tǒng)或該公司僅清楚本部門參與部分的情況。在這種情況下，只有地方主政官員才真正清楚整個融資規(guī)模的構(gòu)成，以及它的風(fēng)險、連帶責任等。如果中央政府不去過問的話，基本沒有一個總體性的認識。

這種隱秘性帶來了兩個結(jié)果，第一個就是便于做事，便于在融資平臺下大干特干，快馬加鞭地推進項目，但是它缺乏比較理性化的經(jīng)營意識，缺乏長期的風(fēng)險測算，也缺乏對地方政府長期信用的維護。包括獨山這個例子就顯露出這種地方金融性風(fēng)險的積累，那么由此帶來的次生災(zāi)害，包括總體性金融風(fēng)險和長期債務(wù)積累，更是值得警惕。

但是大家也要注意到一點，現(xiàn)在地方發(fā)展的財政資金需求方面已經(jīng)產(chǎn)生了新的變化。隨著經(jīng)濟進入新常態(tài)運行階，投融資體制也發(fā)生了變化。土地財政隨著房地產(chǎn)行業(yè)調(diào)控而受到限制，同時政府出于風(fēng)險防控的考慮，已經(jīng)剝離了融資平臺的政府融資功能。

最重要的恐怕是2018年底新修訂的《預(yù)算法》的實施，它不僅讓地方政府合法發(fā)債成為現(xiàn)實，而且在規(guī)范地方政府權(quán)力運行方面發(fā)揮了極大的制度效用。根據(jù)新《預(yù)算法》，地方有權(quán)依法發(fā)行債務(wù)，但這種債券融資的模式同過去的地方融資平臺模式不同，實際上是撬動性、引導(dǎo)性債券。這樣一種模式可以推動地方債的規(guī)模管理、法治管理、信用管理、科學(xué)管理。

為什么這么說呢？因為從發(fā)行過程來看，首先是全國人大會確定總體規(guī)模，國務(wù)院進行全國分配，地方政府債券必須在國務(wù)院批準的限額內(nèi)發(fā)行。至于說有沒有內(nèi)部的調(diào)整調(diào)配，這個是次一級的問題，但一定程度上可以對總體風(fēng)險進行合理評估和控制。