近日，遼寧本溪縣以合計1.62億的起拍價公開拍賣30年智慧停車位及公共空間廣告設(shè)置特許經(jīng)營權(quán)的公告引發(fā)了廣泛關(guān)注。

根據(jù)公告，實(shí)行整體拍租涉及的特許經(jīng)營權(quán)分別為2660個智慧停車位和4565個公共空間廣告位，起拍價分別為3518.99萬元和12670萬元。

事實(shí)上，自2019年以來，停車位等公共資源的特許經(jīng)營權(quán)一直是地方政府的“熱賣產(chǎn)品”，出讓金額動輒幾千萬甚至十多億元，被輿論視作地方化債的新舉措。

《中國新聞周刊》注意到，本次拍賣的總起拍價接近本溪縣2024年上半年一般公共預(yù)算收入的三分之一，約為法定債務(wù)總額的四分之一。根據(jù)本溪縣2024年上半年財政預(yù)算執(zhí)行報告，今年上半年，一般公共預(yù)算收入完成4.86億元，本縣系統(tǒng)內(nèi)法定債務(wù)總額6.67億元。

本次拍賣的轉(zhuǎn)讓方為本溪縣國有資產(chǎn)監(jiān)督管理局，參拍保證金200萬元。承接拍賣的遼寧本溪市誠信拍賣行向《中國新聞周刊》透露，這是該機(jī)構(gòu)首次承接特許經(jīng)營權(quán)拍賣，競拍方不限民營或國有企業(yè)，起拍價由第三方機(jī)構(gòu)評估測算確定。目前，已有企業(yè)就此拍賣項目前來咨詢，具體事宜他們正在與本溪縣國有資產(chǎn)監(jiān)督管理局協(xié)調(diào)。

上海市委黨校（上海行政學(xué)院）科學(xué)社會主義教研部副主任、教授上官酒瑞告訴《中國新聞周刊》，智慧停車位和廣告位的收益相對穩(wěn)定，且經(jīng)營屬性明確，屬于地方政府擁有的相對優(yōu)質(zhì)的存量資產(chǎn)。將其經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓符合盤活存量資產(chǎn)的政策導(dǎo)向，有助于緩解地方財政困境，對探索化解債務(wù)的新路徑具有積極示范意義。

然而，作為地方政府開源的手段之一，也應(yīng)警惕“一切皆可拍賣”現(xiàn)象。北京大學(xué)政府管理學(xué)院教授馬亮對《中國新聞周刊》表示，超出合理范圍的公共資源轉(zhuǎn)讓，本質(zhì)上是通過拍賣未來幾十年的公共資源使用權(quán)來換取當(dāng)下的收益，這種做法相當(dāng)于“寅吃卯糧”，或?qū)⒋蠓鶋嚎s未來政府施政空間。

多地加入拍賣行列

根據(jù)公告，拍賣將在12月9日10時在本溪縣公共資源交易中心拍賣廳舉行。智慧停車位涉及關(guān)門山景區(qū)停車場經(jīng)營權(quán)2400個、縣醫(yī)院停車場經(jīng)營權(quán)100個、中醫(yī)院停車場經(jīng)營權(quán)20個、縣政府（含街道辦、融媒體）停車場經(jīng)營權(quán)140個。廣告設(shè)置特許經(jīng)營權(quán)則包括路燈桿廣告設(shè)置權(quán)3695個，路名牌廣告設(shè)置權(quán)770個，公園廣告、廣場廣告設(shè)置權(quán)100個。

要理解此次拍賣，首先需要厘清“特許經(jīng)營權(quán)”的含義。

2015年6月，國家發(fā)展改革委等部門發(fā)布的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》明確，基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營，是指政府采用競爭方式依法授權(quán)，通過協(xié)議約定其在一定期限和范圍內(nèi)投資建設(shè)運(yùn)營基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)并獲得收益，提供公共產(chǎn)品或者公共服務(wù)。該模式適用于能源、交通、水利等領(lǐng)域。

在停車場特許經(jīng)營方面，次年8月，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部和國土資源部發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步完善城市停車場規(guī)劃建設(shè)及用地政策的通知》明確提出，鼓勵政府投資建設(shè)的公共停車場采用特許經(jīng)營方式，并通過招標(biāo)等競爭方式公開選擇經(jīng)營主體。

自此，公共停車場特許經(jīng)營的市場化操作開始有章可循，并逐漸成形。

2019年起，江蘇鎮(zhèn)江、河南洛陽、山東菏澤、湖北當(dāng)陽等地相繼推出路內(nèi)外停車資源一體化的特許經(jīng)營權(quán)運(yùn)營招標(biāo)項目，引發(fā)輿論關(guān)注。不過，公共停車場特許經(jīng)營權(quán)出讓真正密集走入公眾視野，是在2022年。

據(jù)統(tǒng)計，當(dāng)年全國18個省份的273個地區(qū)發(fā)布了公共停車資源特許經(jīng)營權(quán)出讓公告，出讓金額合計830億元。其中，貴州省出讓規(guī)模最大，72個項目合計金額達(dá)到188億元。

這一現(xiàn)象背后，是地方土地財政收入的持續(xù)下滑。2021年至2023年，財政部公布財政收支情況顯示，國有土地使用權(quán)出讓收入逐年下跌，分別為8.71萬億元、6.68萬億元和5.8萬億元。

在此背景下，盤活存量資產(chǎn)、轉(zhuǎn)讓特許經(jīng)營權(quán)成為地方政府緩解財政壓力的一大發(fā)力點(diǎn)。今年仍舊延續(xù)這一趨勢。據(jù)《中國新聞周刊》不完全統(tǒng)計，今年1至10月，至少有43個縣區(qū)政府拍賣停車位經(jīng)營權(quán)，出讓主體包括城市管理局、綜合行政執(zhí)法局等，期限在15至30年之間，交易費(fèi)從數(shù)千萬元到十多億元不等。主要集中在中西部地區(qū)的縣區(qū)，涉及四川、江西、云南、貴州、湖北、安徽等省份。

上官酒瑞對《中國新聞周刊》分析指出，越是財政壓力大、債務(wù)負(fù)擔(dān)重的地方，越缺乏新的財力增長點(diǎn)，也就越有動力轉(zhuǎn)讓特許經(jīng)營權(quán)將公共資源提前變現(xiàn)，以增加財政收入。

值得注意的是，今年東北地區(qū)也加入了拍賣行列。11月7日，吉林遼源成功拍賣了城市智慧停車場未來20年（含1年建設(shè)期）的經(jīng)營權(quán)，標(biāo)的涵蓋1.65萬個停車位和292個充電樁，成交價格為2.16億元。

多為國企接盤

《中國新聞周刊》在全國公共資源交易平臺搜索發(fā)現(xiàn)，停車位特許經(jīng)營權(quán)中標(biāo)方多為當(dāng)?shù)貒衅髽I(yè)或城投公司。

比如，在2023年4月，陜西省公共資源交易中心公布了省內(nèi)多地“特許經(jīng)營權(quán)”出售情況，其中，有6地轉(zhuǎn)讓停車位特許經(jīng)營權(quán)，涉及延安市、韓城市、子長市、黃龍縣、延川縣、山陽縣，合計成交價格高達(dá)27億元，接盤方均為當(dāng)?shù)貒蟆?

為何面向社會開放的招拍中，國企或城投公司在角逐中更易勝出？上官酒瑞指出，公共停車位、廣告位等項目，項目周期長達(dá)二三十年時間，動輒數(shù)億元資金的長期投入，風(fēng)險大、收益不確定，因此非公企業(yè)參與的興趣不大、積極性不高。

更重要的是，交由國企或城投公司質(zhì)押，成為地方布局化債的重要一環(huán)。中國信息協(xié)會常務(wù)理事、國研新經(jīng)濟(jì)研究院創(chuàng)始院長朱克力對《中國新聞周刊》表示，通過拍賣公共資源的特許經(jīng)營權(quán)，再通過融資、質(zhì)押等方式，可以實(shí)現(xiàn)地方債務(wù)的有效化解。相較民營企業(yè)，國企或城投公司通常擁有更強(qiáng)的資金實(shí)力和融資能力，能夠承擔(dān)較大的投資規(guī)模和風(fēng)險。

上官酒瑞同樣認(rèn)為，地方政府將停車位經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給當(dāng)?shù)爻峭兜葒?，再由這些融資平臺將未來的收費(fèi)權(quán)和收益權(quán)作為質(zhì)押從金融機(jī)構(gòu)融資，才是更為根本的原因。公開招標(biāo)只是通過市場方式進(jìn)行資產(chǎn)估值和定價，以此為據(jù)用存量資產(chǎn)撬動更大的資金量，獲取更多融資，以解決財政壓力。

不能“一賣了之”

對公共資源的特許經(jīng)營權(quán)進(jìn)行拍賣，長期以來都是輿論關(guān)注的焦點(diǎn)。畢竟，企業(yè)后續(xù)定價和運(yùn)營機(jī)制不完善，往往會直接影響市民的切身利益。馬亮說，高價中標(biāo)的企業(yè)可能會采取“羊毛出在羊身上”的策略，通過抬高公共服務(wù)價格而收回投資，從而變相增加市民的生活成本。

廣西南寧去年5月的“天價停車費(fèi)”事件便是一個典型的例子。以25億元接盤30年停車位特許經(jīng)營權(quán)的慧泊公司（國企南寧公共交通集團(tuán)有限公司全資子公司）被曝出實(shí)行階梯式無封頂?shù)氖召M(fèi)方式。有市民稱臨時停車一天最多需要繳費(fèi)近百元，高出市場價三到四倍，甚至連自行車和電動自行車停車都被劃入收費(fèi)范圍。

上官酒瑞說，如果地方政府對這些問題睜一只眼閉一只眼，使得公共停車位變成由企業(yè)受利益驅(qū)動定價的商品，失去了其應(yīng)有的公共屬性，背離政策公共資源的初衷，這種“寅吃卯糧”的做法不僅透支了地方政府的財力和城市未來，更嚴(yán)重?fù)p害了政府的公信力和民意基礎(chǔ)。

另外，在南寧“天價停車費(fèi)”事件中，更具爭議的是，相關(guān)合同顯示，慧泊公司將未來25年停車位收費(fèi)權(quán)質(zhì)押給中國工商銀行南寧分行和交通銀行廣西分行，質(zhì)押財產(chǎn)價值為72.09億元。

盡管時任南寧市委常委、常務(wù)副市長陳竑稱，這只是金融機(jī)構(gòu)根據(jù)有資質(zhì)的第三方評估機(jī)構(gòu)對慧泊公司未來25年經(jīng)營權(quán)使用收入的評估值，并沒有發(fā)生72億元的實(shí)際貸款。但專家們普遍認(rèn)為，慧泊公司將停車位收費(fèi)權(quán)質(zhì)押給銀行的目的，大概率是為了融資，將融資所得用于支付停車位經(jīng)營權(quán)出讓費(fèi)，而償還銀行貸款的資金來源將有賴于未來的停車收費(fèi)收入。

媒體報道也證實(shí)了專家的觀點(diǎn)。據(jù)了解，慧泊公司買下30年停車位特許經(jīng)營權(quán)的25億元中，有20億元為銀行貸款，年利息達(dá)8900萬元。

事實(shí)上，在不少專家看來，特許經(jīng)營權(quán)質(zhì)押的長周期導(dǎo)致了回報的高度不確定性。上海金融與法律研究院研究員劉遠(yuǎn)舉接受《中國新聞周刊》采訪時表示，當(dāng)前的停車位特許經(jīng)營權(quán)期限動輒就是二三十年，“如果幾年后自動駕駛普及了，車輛將車主或乘客送至目的地后，又作為運(yùn)營車輛自動去接送其他乘客，或者自動回家，等到下班時間再來接車主。那時，車輛可能會全天候運(yùn)行而不再需要停車位，進(jìn)而影響路邊停車位的收益”。

劉遠(yuǎn)舉進(jìn)一步分析道，拍下特許經(jīng)營權(quán)的人或多或少都知道其中的風(fēng)險。但他們依然敢于出價，正是因為他們確信能夠順利從銀行獲得貸款，因此，這也暴露出銀行審查機(jī)制的重要性。但在地方政府的隱性擔(dān)保下，地方銀行和其他金融機(jī)構(gòu)傾向于向城投平臺提供貸款，這就加劇了隱性債務(wù)膨脹的風(fēng)險。

引起輿論嘩然的幾日后，南寧市政府網(wǎng)站發(fā)布通告稱，慧泊公司停止運(yùn)營、停業(yè)整頓、接受審計，由南寧公共交通集團(tuán)有限公司接管城市道路停車泊位運(yùn)營管理業(yè)務(wù)。

事實(shí)上，有多位專家建議，應(yīng)加強(qiáng)特許經(jīng)營權(quán)出讓全過程管理和監(jiān)督體系。首要的是約束拍賣項目范圍?！安皇鞘裁炊寄軌蛉ヅ馁u的?！?

朱克力也認(rèn)為，對于一些具有公共屬性、使用頻次高或需求不穩(wěn)定的公共資源，拍賣可能會帶來負(fù)面影響。劉遠(yuǎn)舉舉例說，高速公路是政府投資、少部分人使用，不同人群使用頻次差異非常大，所以可以拍賣。汽車牌照也是相同的道理。但是，城市普通道路，使用人數(shù)眾多，使用頻次也很高，就不適合拍賣。

市場化的參與和合理的定價機(jī)制也是關(guān)鍵。今年修訂且施行的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》明確，鼓勵民營企業(yè)通過直接投資或者獨(dú)資、控股、參股等方式積極參與特許經(jīng)營項目。

不過，劉遠(yuǎn)舉認(rèn)為，該模式從最初拍賣價格上就失去了市場機(jī)制的調(diào)節(jié)作用。價格評估本應(yīng)通過市場機(jī)制進(jìn)行，確保合理的收益與風(fēng)險平衡。然而，實(shí)際操作中，停車位的實(shí)際使用時長可能遠(yuǎn)低于估算，拍賣價格過高，導(dǎo)致民企無意“陪玩”，被排除出局。

針對特許經(jīng)營權(quán)出讓中的民營企業(yè)入場難問題，國家發(fā)展改革委副主任劉蘇社在今年4月曾表示，要強(qiáng)調(diào)特許經(jīng)營項目公益屬性，杜絕“天價特許經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓費(fèi)”現(xiàn)象。在特許經(jīng)營者選擇環(huán)節(jié)，進(jìn)一步提升透明度，要求必須以公開競爭方式選擇特許經(jīng)營者，為民營企業(yè)提供多元化參與渠道。

在監(jiān)管方面，劉蘇社強(qiáng)調(diào)，要增加穿透式監(jiān)管和重大事項告知制度，完善全生命周期監(jiān)管，增加投訴處理制度，健全爭議解決制度，督促政府和企業(yè)各方規(guī)范履行義務(wù)。

若由地方國企競得，上官酒瑞建議要建立更加完善的企業(yè)內(nèi)控體系，并接受廣泛監(jiān)督，讓特許經(jīng)營權(quán)在陽光下運(yùn)行，避免利益交易、權(quán)力濫用等不良現(xiàn)象。

（作者：解雪薇）