全國政府采購規(guī)模一年超過3萬億元，這筆巨額資金能否規(guī)范、高效使用，一直是外界關(guān)注的重點。

近期，一些省份陸續(xù)公開了2023年當?shù)仡A(yù)算執(zhí)行和其他財政收支審計工作報告（下稱“審計報告”），這些報告在肯定政府采購助力經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展的同時，也發(fā)現(xiàn)了一些問題。

這些問題包括，一些部門單位無預(yù)算、超預(yù)算采購，隨意性大。政府采購程序不合規(guī)，有的未履行公開招標程序或先實施后招標。政府采購中，串通投標、違規(guī)轉(zhuǎn)包現(xiàn)象時有發(fā)生，有的招投標文件內(nèi)容設(shè)定不合理，設(shè)置傾向性條款及評分規(guī)則；有的未進行價格比對導致采購價格偏高。政府購買服務(wù)不規(guī)范，有的部門單位將應(yīng)直接履職的事項外包給第三方實施等。

西南財經(jīng)大學財稅學院副教授黃昊告訴第一財經(jīng)，從審計報告上述問題來看，政府采購管理相關(guān)違法違規(guī)問題仍然呈現(xiàn)出普遍性和多發(fā)性，甚至部分地區(qū)涉及問題金額巨大、影響較為惡劣。

“對于政府采購領(lǐng)域出現(xiàn)的典型問題我們應(yīng)辯證地看，既要高度重視，積極整改提高，又要認識到政府采購業(yè)務(wù)本身具有一定的復雜性、牽涉面廣，客觀上也容易滋生違規(guī)問題，需要伴隨著市場機制、社會信用和法治環(huán)境的不斷完善而逐步解決?！秉S昊說。

今年7月，國務(wù)院辦公廳公開《政府采購領(lǐng)域“整頓市場秩序、建設(shè)法規(guī)體系、促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展”三年行動方案（2024—2026年）》（下稱《方案》），明確政府采購重點改革任務(wù)，強化政府采購監(jiān)管，推動整頓市場秩序，優(yōu)化營商環(huán)境，同步推進完善法律制度和政策功能。

政府采購幾大問題及背后原因

所謂政府采購，是指各級國家機關(guān)、事業(yè)單位和團體組織，使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內(nèi)的或者采購限額標準以上的貨物、工程和服務(wù)的行為。財政部數(shù)據(jù)顯示，2022年全國政府采購規(guī)模約3.5萬億元，占全國財政支出比重近10%。

黃昊表示，政府采購作為財政資金重要支出方式，一頭連著政府，一頭連著市場，關(guān)乎國家財政運行和宏觀調(diào)控質(zhì)效。政府采購是財政性公共資金使用的密集領(lǐng)域，因而也是各級審計機關(guān)工作的重點。

根據(jù)地方審計報告，一些部門單位無預(yù)算、超預(yù)算采購情形時有發(fā)生。比如，內(nèi)蒙古審計報告稱，3個部門未編制政府采購預(yù)算1.17億元，采購隨意性較大。江蘇審計報告指出，300多家單位超預(yù)算、甚至無預(yù)算采購，共計50.54億元。

黃昊認為，這反映采購單位對預(yù)算管理重視不夠，未能做到“應(yīng)編盡編”“無預(yù)算不采購”的基本要求。部分采購單位的業(yè)務(wù)、財務(wù)及資產(chǎn)管理部門信息傳遞和溝通不足、未經(jīng)詳細調(diào)研，以及需求預(yù)測本身難度和政府專項資金撥付、使用的時效性等原因?qū)е绿顚懙捻椖款A(yù)算金額與實際采購需求不相符，預(yù)算約束減弱。

一些部門單位政府采購程序不合規(guī)，甚至規(guī)避政府采購程序，也是此次地方審計查出的一大重點問題。

浙江審計報告稱，7家單位未執(zhí)行政府采購程序或采購程序不合規(guī)，涉及金額1.18億元。山西審計報告指出，省公安廳等6個部門未履行政府購買服務(wù)程序，直接向公益二類事業(yè)單位撥款1.17億元。湖南審計報告稱，16個部門未嚴格執(zhí)行采購程序，先提供服務(wù)后補簽合同，采購流于形式，涉及合同金額約0.59億元。

四川審計報告稱，6個單位將17個項目通過“化整為零”、直接指定等方式規(guī)避政府采購程序，涉及資金7412.54萬元。

湖北省政府采購和公共資源交易中心的專家?guī)鞂＜掖抟槐嬖V第一財經(jīng)，一些地方為了政績而法律意識淡薄，為加快推進項目，從而違反招投標有關(guān)流程直接上馬相關(guān)項目，未履行公開招標程序或先實施后招標，有的部門單位通過“化整為零”、直接指定等方式規(guī)避政府采購。但事后為了規(guī)避追責，于是就制造了一系列的所謂“假標”“蘿卜標”。也有個別單位當時由于走規(guī)范的招標流程項目完成時間達不到，便委托熟知的供應(yīng)商先提供服務(wù)后補簽合同。

政府采購中，一些串通投標、違規(guī)轉(zhuǎn)包現(xiàn)象時有發(fā)生。

比如，河北審計報告稱，3個部門招標程序倒置、串通投標、評標不規(guī)范，涉及1.18億元。3個部門政府采購項目違規(guī)轉(zhuǎn)包，涉及1175.27萬元。內(nèi)蒙古審計報告稱，某單位信息中心改造項目為內(nèi)定中標企業(yè)量身定制招標文件，企業(yè)以239.7萬元價格中標后又將項目以53.5萬元外包，賺取差價186.2萬元。

崔一兵表示，部分采購人、招標代理機構(gòu)和投標人為牟取不當?shù)美械南嗷ス唇Y(jié)，串通投標、違規(guī)轉(zhuǎn)包，有的在招標前已經(jīng)安排單位進場施工了。一些地方和部門領(lǐng)導插手招投標被查的案件時有發(fā)生。

黃昊表示，出于獲取私有收益的動機，一些采購主體會選擇與供應(yīng)商合謀，例如設(shè)置傾向性條款、不使用公開招標、直接指定等方式幫助供應(yīng)商中標，滋生腐敗問題。

比如，海南審計報告稱，去年省審計廳共移送違紀違法問題線索26宗，涉及55人、3.84億元。移送事項中，就包括政府采購等過程中把關(guān)不嚴、濫用職權(quán)、以權(quán)謀私，造成國有資金、國有資源資產(chǎn)損失。

有的政府采購中，招投標文件內(nèi)容設(shè)定不合理，設(shè)置傾向性條款及評分規(guī)則；有的采購方式不合規(guī)；有的未進行價格比對導致采購價格偏高。

比如，海南審計報告稱，11個部門存在未按規(guī)定公開招標、以不合理條件對供應(yīng)商實行差別待遇或歧視待遇、未進行價格比對導致采購價格偏高等問題，金額1.13億元。

崔一兵表示，實踐中地方設(shè)置傾向性條款及評分規(guī)則，就是違法將某一個供應(yīng)商或產(chǎn)品生產(chǎn)廠家特有的或優(yōu)勢很強的企業(yè)業(yè)績、資質(zhì)、榮譽、人員職稱、執(zhí)業(yè)證書、產(chǎn)品技術(shù)參數(shù)、獲獎情況等作為資格門檻或加減分項，排除其他潛在的供應(yīng)商。最終會使得真正優(yōu)秀的供應(yīng)商或中小企業(yè)難以中標，而政府采購價格不低，服務(wù)質(zhì)量也不會好，最終受損的是公眾利益。

黑龍江審計報告稱，283個省直部門單位的776個商品采購價高于同期同款商品采購平均價，多支付財政資金115.62萬元。

另外，審計還發(fā)現(xiàn)，一些部門單位政府采購項目執(zhí)行緩慢，有的項目未按約定落實合同條款。

比如，四川審計報告稱，1101個政府采購項目執(zhí)行緩慢，預(yù)算15.7億元，實際支付0.95億元，為預(yù)算的6.05%。533個項目6.74億元至年底仍未進入政府采購程序。24個項目資金下達不及時、工作推進緩慢，3.29億元采購合同款至2024年4月仍未支付。

崔一兵分析，有的招標人預(yù)算資金不到位或挪用了項目款，導致政府采購合同無法執(zhí)行。有的地方和部門負責人“新官不理舊賬”，導致違約。有的地方和部門辦事拖拉或怕?lián)煟詫徲?、過會等一堆冠冕堂皇的理由，無期限地拖延驗收和付款。

政府采購中，從結(jié)構(gòu)來看，除了采購貨物、工程外，還包括采購政府購買服務(wù)。審計發(fā)現(xiàn)，一些部門單位將應(yīng)直接履職的事項外包給第三方實施，有的將政府購買服務(wù)事項委托給不得作為承接主體的公益一類事業(yè)單位實施等。

比如，廣東審計報告稱，4個部門和1家所屬單位以政府購買服務(wù)等方式將應(yīng)由本單位直接履職的事項委托外單位或下屬單位實施，涉及金額1616.1萬元。3個部門以政府購買服務(wù)名義變相用工，涉及金額121.02萬元。江蘇審計報告稱，2家公益一類事業(yè)單位違規(guī)參與服務(wù)類政府采購，涉及金額1.4億元。

崔一兵表示，一些部門單位將應(yīng)直接履職的事項外包給第三方實施，是典型的怕?lián)熁驊姓袨?，給國家造成了不必要的財政支出，甚至可能存在謀取私利的情形。

黃昊認為，部分單位采購經(jīng)辦人員及相關(guān)代理機構(gòu)專業(yè)能力不足、法律意識不強，對政府采購相關(guān)政策法規(guī)了解不足，這也是導致當前政府采購領(lǐng)域問題多發(fā)的一個重要原因。

國務(wù)院已出招

黃昊表示，上述審計報告中暴露的政府采購相關(guān)問題，與目前政府采購制度不夠健全直接相關(guān)。比如政府采購法、招標投標法及其實施條例，以及各地方的相關(guān)規(guī)定等，整體系統(tǒng)性和協(xié)同性不足，既有重復規(guī)定，也有條文解釋沖突，適應(yīng)性存在爭議。

“另外，目前的制度體系缺乏對具體模式操作細節(jié)的規(guī)定，特別是未能考慮不同單位類型（例如行政單位、醫(yī)院、高等院校等）在采購物品、程序方面的差異，導致制度剛性不足。而與供應(yīng)商管理、專家評標等相關(guān)的信用懲戒體系建設(shè)不夠完善，政府采購項目績效評價體系建設(shè)關(guān)注不足，也是導致政府采購領(lǐng)域上述問題的制度層面原因?！秉S昊說。

事實上，針對政府采購領(lǐng)域突出問題，今年7月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)前述《方案》，采取了針對性解決舉措。

比如，針對當前政府采購領(lǐng)域反映突出的采購人設(shè)置差別歧視條款、采購代理機構(gòu)亂收費、供應(yīng)商提供虛假材料、供應(yīng)商圍標串標等四類違法違規(guī)行為，財政部將牽頭組織開展專項整治。與此同時加強常態(tài)化行政執(zhí)法檢查，通過升級改造中央政府采購電子平臺，加強政府采購協(xié)同監(jiān)管等，提升工作效能。

更重要的是，上述《方案》還加快推進政府采購法規(guī)建設(shè)、制度建設(shè)、標準建設(shè)等。比如，積極推動政府采購法修改，并結(jié)合修改進程適時修改實施條例。推動政府采購法、招標投標法協(xié)調(diào)統(tǒng)一，提高政府采購法律法規(guī)體系的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，助力全國統(tǒng)一大市場建設(shè)。

另外，國務(wù)院還要求建立政府采購本國產(chǎn)品標準體系，分類制定政府采購需求標準，分類制定政府采購標準文本。

今年財政部印發(fā)《物業(yè)管理服務(wù)政府采購需求標準（辦公場所類）（試行）》《政府采購貨物買賣合同（試行）》等制度文件，進一步提升政府采購規(guī)范化標準化水平。

黃昊表示，除了完善相關(guān)政府采購領(lǐng)域法律、制度、標準外，還要不斷強化責任主體意識，遵守相關(guān)法規(guī)。同時還應(yīng)積極接受社會監(jiān)督，鼓勵公眾和相關(guān)利益方對采購活動進行監(jiān)督和反饋。通過建立透明的采購流程和信息公開機制，增強社會對采購單位的信任。

黃昊表示，大數(shù)據(jù)、人工智能等新興技術(shù)的快速發(fā)展也為政府采購管理工作提供了極佳的機遇。未來，應(yīng)逐步探索建立涵蓋預(yù)算編制、采購執(zhí)行和履約監(jiān)管等環(huán)節(jié)的數(shù)據(jù)共享和標準統(tǒng)一的信息化系統(tǒng)。依托大數(shù)據(jù)挖掘和信息搜尋，提高對采購全流程的實時監(jiān)測能力，緩解部分政府采購項目執(zhí)行緩慢、采購價格偏高相關(guān)問題。通過信息系統(tǒng)的建設(shè)，強化對政府采購行為的事前分析、對關(guān)鍵業(yè)務(wù)節(jié)點的風險監(jiān)控，進一步遏制采購執(zhí)行過程中的機會主義行為，減少違法違規(guī)行為的發(fā)生。

（作者：陳益刊）