摘要：本文從數(shù)據、中國模式和央地關系三個維度來討論地方債問題，并給出一攬子化債的建議。我國政府債務總量規(guī)模不算太大，債務可持續(xù)性沒有問題，但中央政府債務占比過低、地方政府債務占比過高的結構有問題。

我國高質量發(fā)展需要高速GDP增長。地方債作為地方政府“經營城市”商業(yè)模式的必要一環(huán)，與土地財政合起來帶來了“中國模式”在基建投資方面的優(yōu)勢，是我國經濟快速發(fā)展的重要引擎。而我國作為一個單一制國家，中央政府與地方政府之間相互負有無限責任，中央政府理應對地方政府的困難加以救助。在地方政府遭遇了三年大疫和地產滑坡兩大前所未有沖擊之時，中央政府更應該及時兜底地方債，防止風險進一步發(fā)酵。

【文/徐高】

地方債和房地產是當前各方關注的國內經濟的兩大焦點問題。在今年7月24日的政治局會議上，高層領導要求“制定實施一攬子化債方案”。隨著化債政策的推進，各方對地方債問題的討論也越發(fā)密集。本文從數(shù)據、中國模式和央地關系三個維度來討論地方債問題。

總的來說，我國政府債務整體規(guī)模不算大，但其中中央政府債務占比明顯偏低?？紤]到地方債在促進我國經濟增長方面發(fā)揮的重要作用，以及我國“單一制”政體下的央地關系，一攬子化債方案的較好方式是，中央政府發(fā)國債置換國債口徑之外的其他地方政府債務。

1. 數(shù)據的維度

從數(shù)據上來看，我國政府債務有總量上不算大，以及中央政府債務占比顯著偏低兩個特點。

截至2022年底，我國有中央政府債務（國債口徑）25.9萬億元，中央政府代發(fā)的地方政府債券（國債口徑）35.1萬億元，地方政府融資平臺發(fā)行的“城投債”12.4萬億元。這三項中，后兩項應該被算成地方政府債務（簡稱“地方債”）。這三項加起來，占到我國2022年GDP的約60%。除了這所有人都同意要計入政府債務的三項之外，其他還有哪些債務要計算在地方債口徑內，進而算成政府債務，不同人有不同看法，因而也就得到了我國總債務規(guī)模的不同估計數(shù)字。

在不同的寬口徑下，我國政府總債務率（債務占GDP比重）的估計數(shù)字從低到高，有國際清算銀行（BIS）估計的2022年78%，張明（2023）估計的2021年93%；楊業(yè)偉和王春囈（2023）估計的2022年95%，孫彬彬和孟萬林（2023）估計的2022年的108%，以及IMF（2023）估計的2022年的110%。

大家估計的數(shù)值雖然有差異，但呈現(xiàn)出來的圖景是一致的。以國際清算銀行給的國際債務數(shù)據作為參照對象，我國總債務規(guī)模不算高，處于新興市場國家平均水平和發(fā)達國家平均水平之間。即使IMF給出的最高估計數(shù)值，也不過是發(fā)達國家的平均水平（更別提日本228%的政府債務率了）。而我國政府遠超別國政府的資產持有量，以及我國幾乎是其他各國平均水平兩倍的儲蓄率，都表明我國的政府債務規(guī)模相當安全。（圖表1）

事實上，政府債務可持續(xù)性的緊約束并不在債務規(guī)模本身，而是在于通脹和國際收支。只要通脹沒有起來，國際收支保持健康，就表明國內需求沒有超過供給能力，國內政府債務就是可持續(xù)的。當前，我國面臨著通縮壓力，并且持續(xù)有經常賬戶順差。這表明，我國政府債務的可持續(xù)性沒有問題。

但在健康的政府債務總量之中，我國明顯偏低的中央政府債務占比（明顯偏高的地方政府債務占比）值得關注。用國際貨幣基金組織的“全球債務數(shù)據庫”數(shù)據計算，2022年，全球各國中央政府債務占政府總債務比重的平均數(shù)為89%，中位數(shù)為96%。也就是說，世界上大多數(shù)國家的政府債務主要是中央政府債務。而按照不同口徑的估算數(shù)據來看，我國中央政府債務占政府總債務的比例在19%到27%，明顯偏低。就算把中央政府代發(fā)的地方政府債券也算成中央政府債務，這個比例也只是上升到46%到65%，還是不高。

相比中央政府發(fā)的國債（包括中央代發(fā)的地方政府債券）而言，我國地方政府其他債務的形成方式多種多樣，不透明且融資成本偏高。因此，盡管我國政府債務在總量上沒什么問題，但部分地區(qū)的地方政府卻有不小的債務風險。從2020年開始，部分地區(qū)的城投債利率顯著上升，信用利差明顯走闊，反映了這些地區(qū)地方債問題的暴露。（圖表2）

2. “中國模式”的維度

要理解中國的地方債，僅僅做些數(shù)據上的跨國對比還遠遠不夠。必須要把地方債放到中國特色的發(fā)展模式中，才能更深刻理解地方債的成因。我國地方政府借債的主要目的是搞地區(qū)建設，進而推動地區(qū)經濟發(fā)展?？梢哉f，地方債的擴張很大程度上來自地方政府對GDP的渴求。

地方政府追求GDP增長沒有錯。GDP不僅僅是一個經濟總量的數(shù)量指標，更是反映人民群眾對經濟發(fā)展成果評價的質量指標。GDP是用市場價格加總得到的各類最終產出的總價值。而價格是在市場中交易形成的，反映了人民群眾的偏好。人民群眾越是需要的東西，價格就越高。這樣，用市場價格加總各類最終產出后，得到就是人民群眾對最終產出的總體價值評價。當前我國正在推進“高質量發(fā)展”。在評價何為“高質量”時，沒有人比全國人民這個整體更有發(fā)言權，沒有指標比GDP這個人民群眾用手中真金白銀投票投出來指標更準確。所以，高質量發(fā)展需要高速GDP增長，高速GDP增長是高質量發(fā)展的基礎。

在1992年南巡的時候，鄧小平提出了評價政策的“三個有利于”標準。小平同志說（鄧小平，1992）：“判斷的標準，應該主要看是否有利于發(fā)展社會主義社會的生產力，是否有利于增強社會主義國家的綜合國力，是否有利于提高人民的生活水平。”毫無疑問，追求GDP增長的政策是符合“三個有利于”的正確政策。

在追求GDP增長的過程中，我國地方政府官員之間形成了對我國經濟發(fā)展有重要意義的“晉升錦標賽”。2007年，周黎安在《經濟研究》上發(fā)表了一篇題為《中國地方官員的晉升錦標賽模式研究》的影響巨大的文章。“知網”顯示，這篇文章從發(fā)表至今，已被引用9400余次。在這篇文章中，周黎安寫到：“以經濟增長為基礎的晉升錦標賽結合了中國政府體制和經濟結構的獨特性質 ,在政府官員手中擁有巨大的行政權力和自由處置權的情況下，提供了一種具有中國特色的激勵地方官員推動地方經濟發(fā)展的治理方式?！敝芾璋策€進一步說到，這種以經濟增長為基礎，GDP為主要績效指標的晉升錦標賽讓我國地方政府成為了經濟發(fā)展的“協(xié)助之手”，而非許多其他發(fā)展中國家政府那樣的“掠奪之手”，是中國經濟奇跡的重要基礎。地方債作為地方政府官員進行“GDP錦標賽”的重要支撐資源，在中國經濟發(fā)展中功不可沒。        

事實上，地方債正是“中國模式”的必要一環(huán)。在我國改革開放40多年的輝煌中，一項為國人所稱道，外國所艷羨的成就是我國基礎設施水平的突飛猛進?；ㄋ降目焖偬嵘辛Φ刂瘟宋覈洕l(fā)展。在這里面，地方債居功至偉?；A設施多為公益性，基建投資的回報很大程度上是為社會創(chuàng)造的外部性，難以轉化成為項目本身的財務回報。于是，基建雖好，但不掙錢。這使得包括發(fā)達國家在內的很多國家，在做基建投資時都會碰到融資瓶頸，因而很難大規(guī)模推進。

與許多國家不同，我國城市市區(qū)土地由政府所有。這樣一來，基建投資創(chuàng)造的社會效益雖難以轉化為項目本身的財務回報，卻能夠以地價增值的形式為政府所獲取。于是，土地財政加地方債的“經營城市”的商業(yè)模式就可形成。地方政府借債搞基建投資（主要通過地方政府融資平臺來做投融資），再通過賣地來變現(xiàn)基建投資的社會效益，并償還之前借的債。這樣，基建投資雖然在微觀項目層面有收益難以覆蓋成本的問題，但在政府層面卻能夠把成本收益賬給算平。

不明就里的人只會把基建投資和土地財政分割孤立地看，只看到它們的問題。但理解“中國模式”的人卻知道，這二者合起來，是成立的、且可持續(xù)的基建投資商業(yè)模式，是別國求之不得的成為“基建狂魔”的法寶。在這法寶中，地方債是關鍵一環(huán)。

當然，正是因為地方債要與土地財政結合起來才能發(fā)揮效力，所以在過去兩年房地產行業(yè)因為融資緊縮而深陷惡性循環(huán)難以自拔時，地方債才會變成一個大問題。但這當然不能成為否定地方債的理由。在房地產行業(yè)上把事情搞砸了，不去反思糾偏，反而要再把相關的地方債給否定掉，實屬錯上加錯。