近日溫州都市報報道稱，浙江“鎮(zhèn)改市”試點溫州蒼南龍港鎮(zhèn)，鎮(zhèn)級“龍港市”行政體制構架初步成型?？h委常委、龍港鎮(zhèn)黨委書記丁振俊稱，“大部門”制試點成功后，將上升為國家設市模本。“鎮(zhèn)改市”是在新型城鎮(zhèn)化的背景下實施的，是為了解決發(fā)達地區(qū)小城鎮(zhèn)的社會治理問題。結(jié)合現(xiàn)有文本和我們的縣鄉(xiāng)調(diào)查來看，“鎮(zhèn)改市”，最大的意義可能是鄉(xiāng)鎮(zhèn)借助頂層設計加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權力，促進權責平衡，扭轉(zhuǎn)稅費改革之后鄉(xiāng)鎮(zhèn)的困境。

一

2015年，國家確定新型城鎮(zhèn)化試點內(nèi)容包括探索農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔機制，探索多元化可持續(xù)的城鎮(zhèn)化投融資機制，進行農(nóng)村土地產(chǎn)權制度的改革和探索更加高效、行政成本更低的設市模式。作為此次試點重點內(nèi)容之一，建立行政管理創(chuàng)新和行政成本降低的設市模式，將在“鎮(zhèn)改市”試點進行。

具體參見《國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點總體實施方案》試點主要任務第四條：探索建立行政管理創(chuàng)新和行政成本降低的新型管理模式。按照城市設置與簡化行政機構聯(lián)動原則，在符合行政區(qū)劃合理調(diào)整的前提下，選擇部分由條件的地方進行撤鎮(zhèn)改市的試點，優(yōu)化行政層次和行政區(qū)劃設置，積極借鑒經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)行政體制改革試點的經(jīng)驗，探索更精干、高效的組織構架和行政體制。推進強權擴展的改革，促進這些更好地吸納人口、增強經(jīng)濟實力，實現(xiàn)經(jīng)濟社會更好更快發(fā)展，充分發(fā)揮其在新型城鎮(zhèn)化建設中的示范帶動作用

二

在新型城鎮(zhèn)化背景下，人們很容易聯(lián)想到“鎮(zhèn)改市”的意義，認為新一輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革將告別傳統(tǒng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。很多媒體將“鎮(zhèn)改市”解讀為行政區(qū)劃調(diào)整，如同中央直轄市，省直管縣這些行政體制改革，通過“鎮(zhèn)改市”是從制度上真正放權鄉(xiāng)鎮(zhèn)，告別縣制，促進鎮(zhèn)級的城鎮(zhèn)化。

不過認真地審視方案關于“鎮(zhèn)改市”內(nèi)容的說明，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權本質(zhì)上并沒有改變，相對于縣這一級完整政權，鄉(xiāng)鎮(zhèn)依然是最末一級基層政權，主要是作為縣之下綜合性的“塊塊”存在的，直接面對村莊(社區(qū))。不同的是，方案賦予試點鎮(zhèn)“市”的種種職能，加強了鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府相對于條條延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的權力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)獲得了較多自主性，扭轉(zhuǎn)了稅費改革以來掌握在縣“條條”的財權和下放的事權之間不匹配的格局。

從龍港鎮(zhèn)的改革實踐來看，主要的改革舉措是縣下放部分財權、地權（土地指標）和事權，鄉(xiāng)鎮(zhèn)類似縣直接對接省，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政組織也進行了相應的改變，形成“大部門制”。《浙江省蒼南縣龍港鎮(zhèn)試點工作方案要點》提出：優(yōu)化橫向分工，按照層級減少、機構精簡、成本節(jié)約、職能相近部門合并和打破條條對口的部門設置原則，把縣派駐龍港部門與鎮(zhèn)內(nèi)設機構及事業(yè)單位進行合并，建立若干個“大部門”，實行以塊為主的管理模式，條上進行業(yè)務指導。

實踐中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在2005年鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合改革中形成的就是“大部門制”，只是這些大部門在近10多年的實踐中已經(jīng)不合時宜。例如基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)設置的四個中心一個所，農(nóng)業(yè)服務中心、文化服務中心、村鎮(zhèn)建設發(fā)展中心、計劃生育服務中心、民政和社會保障所，實際上絕大多數(shù)干部僅僅是編制隸屬于這些中心或所，實際工作是綜合的。一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部既有分管工作，也有包村工作，還有必須參加的中心工作。形成的主要矛盾是：縣的“條條”在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設置的這些站所，自稅費改革之后就實行雙重管理，在財權和人事權上是歸屬上級，同時接受地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府的領導，事實上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)塊塊設置的職能部門和自上而下條條設置的“站所”相互獨立，構成稅費改革之后鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革的基本矛盾，影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政效率。

結(jié)合文本和筆者對全國多地鄉(xiāng)鎮(zhèn)的調(diào)查，龍港鎮(zhèn)的“鎮(zhèn)改市”試點并不主要鄉(xiāng)鎮(zhèn)借助改革來推動本級的城鎮(zhèn)化，而是解決稅費改革及鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革造成的一些影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政效率的問題?！版?zhèn)改市”有利于本級鄉(xiāng)鎮(zhèn)有更多的財政及決策權建設城鎮(zhèn)，而本質(zhì)上，體制又是必要而非充分條件，一個經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，無論如何改革，它決不能迅速地成為現(xiàn)代工業(yè)化的城鎮(zhèn)。一個可能是，基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)尤其是發(fā)達地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)有較強的資源動員能力，當遭遇鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理困境時，它們積極地借用新型城鎮(zhèn)化的改革話語及直接來源于中央、發(fā)展委的頂層權力，重建和縣的關系，增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理基層社會的自主性。

也就是說“鎮(zhèn)改市”并不是要脫離“縣制”，而是改變目前縣鄉(xiāng)體制的一些束縛。

三

“鎮(zhèn)改市” 目前主要表現(xiàn)為東部沿海發(fā)達地區(qū)的經(jīng)濟和人口大鎮(zhèn)的改革訴求。

上個世紀70年代末開始，東部沿海發(fā)達地區(qū)發(fā)生了蓬勃的鄉(xiāng)村工業(yè)化，在1990年代中期，占據(jù)中國經(jīng)濟三分之一強，這些鄉(xiāng)村工業(yè)在早期包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和農(nóng)村集體企業(yè)，在1990年代末的改制過程中，基本上演變?yōu)槊駹I企業(yè)，在浙江沿海發(fā)達地區(qū)，以溫州模式為典型。隨著2000年之后中國加入全球化，這些分散在小城鎮(zhèn)及農(nóng)村的鄉(xiāng)村工業(yè)繼續(xù)高速發(fā)展，隨工業(yè)發(fā)展而來的是人口和產(chǎn)業(yè)集聚，形成超過10萬常住人口以上的小城鎮(zhèn)。由于經(jīng)濟快速發(fā)展，土地非農(nóng)使用和流動人口的急劇增加，社會矛盾的急劇增加，這些地方的縣鄉(xiāng)體制不能適應社會治理的需求。

比如此次“鎮(zhèn)改市”試點鎮(zhèn)龍港鎮(zhèn)，完成生產(chǎn)總值185.6億元、財政總收入18.8億元，戶籍人口36.2萬人，外來人口7.5萬人。比如筆者去年調(diào)查過的浙江諸暨市店口鎮(zhèn)，2015年國內(nèi)生產(chǎn)總值，134億，財政收入19.6億，常住人口14萬人，本地居民約7萬人，外地居民也達到7萬人。

按照溫州都市報報道，蒼南縣縣委常委、龍港鎮(zhèn)鎮(zhèn)委書記丁振俊說：

“鎮(zhèn)改市”意味著鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣的關系發(fā)生改變，一個縣轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)改為市意味著縣級機構對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的直管轉(zhuǎn)變?yōu)闃I(yè)務指導、監(jiān)督關系，15個“大部門”由龍港鎮(zhèn)人民政府作為行政主體直管，大部門和相關縣級機構的關系，類似于各縣機構和相關市級機構的關系。15個大部門掛牌后，蒼南縣還將進一步擴大龍港的財權，根據(jù)事權和財權相匹配的原則，按下放事權和人員狀況，動態(tài)調(diào)整縣財政對龍港支出的預算安排。大部門建立后，對龍港居民的生活帶來方便，1000多項事權下放，增加了鎮(zhèn)的自主權，群眾辦事不需要頻繁往來縣城、龍港兩地，帶來極大便利，同時還有100多項的性質(zhì)審批職能納入行政審批服務中心，群眾可以享受到一站式服務?！版?zhèn)改市”并不增加人員編制,結(jié)合龍港人口比例和經(jīng)濟規(guī)模從嚴核定行政事業(yè)人員編制，調(diào)整優(yōu)化人員結(jié)構和編制，“很多崗位設置是重復的，如城建口的住建、國土等部門在龍港的派駐機構和龍港鎮(zhèn)原有的的城建管理局在職能，崗位上存在交叉，重復整合后成為了龍港鎮(zhèn)國土資源與城鄉(xiāng)規(guī)劃建設局?！?

從蒼南縣龍港鎮(zhèn)黨委書記的介紹中，可見鄉(xiāng)鎮(zhèn)希望改革增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)這個“塊塊”相對于縣“條條”的自主性，從而增加行政效率，做到權責的平衡?；厮輾v史，鄉(xiāng)鎮(zhèn)相對于縣的自主性，是在稅費改革之后逐步喪失的，這是新一輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革的重要背景?；鶎余l(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府強調(diào)的是縣鄉(xiāng)關系的一些局部改變，主要是“擴權強鎮(zhèn)”，不是根本改變，適應鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的實際。“鎮(zhèn)改市”并不是說經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的強鎮(zhèn)要從縣行政體制上獨立出來，設置新的城市，或者說鄉(xiāng)鎮(zhèn)一夜之間從行政上與縣平起平坐，建立完備的“四大班子”，這就違背了改革創(chuàng)新行政管理，提高行政效率的初衷。

從我們多年在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的調(diào)查來看，稅費改革之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權普遍削弱，是目前形成深層次社會治理危機的重要原因，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權直接面對基層社會，在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化推動社會分化和社會矛盾急劇增加的背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權的削弱不利于社會治理和秩序的形成。從各地調(diào)查來看，目前縣鄉(xiāng)體制矛盾的焦點在于“責權利的不對等”：鄉(xiāng)鎮(zhèn)“事多，權小，利少，責大”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)“權力無限小，責任無限大”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為一級政權，接受和執(zhí)行縣委縣政府幾十個局委下達的行政任務，而往往在實踐中由于屬地管理、一票否決，負了過多的責任，有些是各個縣直部門推卸給鄉(xiāng)鎮(zhèn)的。 典型的是在一些經(jīng)濟快速發(fā)展的工業(yè)化地區(qū)，拆除違建市鄉(xiāng)鎮(zhèn)沖在第一線，負主要責任而它們卻沒有相應的執(zhí)法權。河南省的一個鎮(zhèn)黨委書記形象地說：“（條條）局委更懂得法律，自我保護意識很強。違法建筑拆除，鄉(xiāng)鎮(zhèn)負主要責任，（局委下轄）七所八站拆不下來，讓縣委縣政府通知鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有執(zhí)法權，我們打打殺殺，出了事情是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的?！边€比如安全生產(chǎn)、環(huán)境保護、按照規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有執(zhí)法權，只有宣傳和協(xié)助執(zhí)法，但是按照屬地管理原則，出了問題是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的責任。這影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的積極性

四

新型城鎮(zhèn)化有許多內(nèi)容，國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014）提出：到2020年之前，推動1億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化?！版?zhèn)改市”是作為配套的體制機制改革進行的。

可能有人認為，經(jīng)濟強鎮(zhèn)的經(jīng)濟發(fā)展和人口集聚達到小城市的水平，然而體制上依然是鄉(xiāng)鎮(zhèn)，還不是真正的城市，因此改革要通過“鎮(zhèn)改市”來實現(xiàn)小城鎮(zhèn)提升，實現(xiàn)真正的城市化，所謂“人大衣服小”“腳大鞋子小”的不適應。因此國家通過“鎮(zhèn)改市”試點旨在探索賦予一些已經(jīng)發(fā)展起來的鎮(zhèn)更大的權限、更多的財力、更完備的機構配置，使它們能夠按照城市來進行規(guī)劃、建設、管理，獲得更大的發(fā)展空間。

國家新型城鎮(zhèn)化改革試點有兩個“改市”，“具備條件的縣改市和特大鎮(zhèn)改市（鎮(zhèn)改市）”，這兩個“市”有根本的區(qū)別，縣在我國政權設置中本身就是一級完備“政權”，一些經(jīng)濟發(fā)達的縣的“縣改市”延續(xù)了傳統(tǒng)的做法?！版?zhèn)改市”是一個新概念，鎮(zhèn)本來是我國城鎮(zhèn)體系的一個重要構成部分，鎮(zhèn)改市作為行政體制改革的概念沒有改變“鎮(zhèn)”是最基層政權的事實，縣黨委政府依然是領導鄉(xiāng)鎮(zhèn)的上級政府，放權到鄉(xiāng)鎮(zhèn)也是縣政府做出的，土地指標、財政收入和一些審批權限（事權）下放到鎮(zhèn)不改變這一事實。

“鎮(zhèn)改市”怎么樣推動新型城鎮(zhèn)化？這是一個問題。

從統(tǒng)計上來看，我國城鎮(zhèn)化目前統(tǒng)計為常住城鎮(zhèn)化率，主要是工業(yè)化推動地理上聚集在城鎮(zhèn)人口比例。在統(tǒng)計上，建制鎮(zhèn)人口本身就納入常住城鎮(zhèn)人口，沒有必要通過“鎮(zhèn)改市”來推動統(tǒng)計意義的城鎮(zhèn)化率提升，數(shù)字游戲也沒有什么意義。

如果說通過“鎮(zhèn)改市”，把整體上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)轄區(qū)人口納入城鎮(zhèn)人口的范疇，那么這將從統(tǒng)計上快速提升了城鎮(zhèn)化率，符合當前發(fā)達地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會城鎮(zhèn)化的事實。有學者認為我國高估了城鎮(zhèn)化率，主要是用戶籍城鎮(zhèn)化率作為城鎮(zhèn)化率衡量指標，有學者認為我國低估了城鎮(zhèn)化率，這是把非農(nóng)就業(yè)作為城鎮(zhèn)化率的指標。

作為經(jīng)濟發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)，農(nóng)業(yè)戶籍人口早已經(jīng)不能代表農(nóng)民實際的經(jīng)濟社會屬性。前年，筆者在蘇南常熟市下轄的福圩村調(diào)查時發(fā)現(xiàn)，1990年該村就有一億產(chǎn)值，農(nóng)民普遍非農(nóng)化了，這實際上是說完成了城鎮(zhèn)化，但是該村人口身份是“農(nóng)民”。去年在上海郊區(qū)農(nóng)村調(diào)查，農(nóng)民普遍在城鎮(zhèn)就業(yè)，有健全的社會保障體系，他們從經(jīng)濟和社會上已經(jīng)是城鎮(zhèn)人口，但是他們依然保持農(nóng)民身份。保持農(nóng)民身份很簡單，因為這一身份對應的農(nóng)村承包耕地、宅基地、住房及集體經(jīng)濟的股權等有利益。通過“鎮(zhèn)改市”改變統(tǒng)計方式，那么我國實際城鎮(zhèn)化率將尤其是較低的戶籍城鎮(zhèn)化率將大大提高。

鎮(zhèn)改市促進新型城鎮(zhèn)化的最可能路徑是：通過擴權強鎮(zhèn)，財權和事權更加匹配，增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權的權力。例如蒼南縣龍港鎮(zhèn)試點提出“財權方面，財政直接對省結(jié)算”，一個直接的結(jié)果是增加鎮(zhèn)留在鄉(xiāng)鎮(zhèn)本級的財政收入，為居住在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的戶籍人口和常住人口提供更多的公共基礎設施建設，更多的公共服務和福利，提高本區(qū)域城鎮(zhèn)化質(zhì)量，不直接受制于縣。增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)事權，把縣各個局委可以下放審批的權力下放給鄉(xiāng)鎮(zhèn)，從而可以更為方便地辦理各種政務，形成新的縣鄉(xiāng)體制關系。

五

要在歷史脈絡和問題導向中理解“鎮(zhèn)改市”的意義。目前對“鎮(zhèn)改市”改革正在被過度解讀，理解為經(jīng)濟強鎮(zhèn)要從縣獨立出來是錯誤的，認為“鎮(zhèn)改市”了，城鎮(zhèn)化的體制問題就解決了，這也是片面的，提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量根本在工業(yè)化水平。

“鎮(zhèn)改市”本質(zhì)上是新一輪縣鄉(xiāng)體制改革，2005年的鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革是應對稅費改革而實行的改革，其結(jié)果是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權的削弱，日益不能適應基層經(jīng)濟社會發(fā)展提出的治理問題。新一輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革的主題是縣鄉(xiāng)關系的理順，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)積極尋求自主權，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)積極尋求塊塊較大的權力，增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權的權力和治理能力，改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)責任多權力小財權弱的局面

只不過，發(fā)達地區(qū)的經(jīng)濟大鎮(zhèn)有較強的談判能力，新型城鎮(zhèn)化又為這種訴求的表達提供了一個名正言順地提出來的機會。

而較為特殊的“鎮(zhèn)改市”，從鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革的角度，反應了基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)一般性的改革訴求，是希望對此前改革遺留的問題的糾偏。如果不深入分析鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理體制變遷就認為，縣對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的控制減弱了鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟和社會的活力，是阻礙鄉(xiāng)鎮(zhèn)城鎮(zhèn)化的體制障礙，要通過“撤鎮(zhèn)建市”獨立于縣政，那就是不了解基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的痛點，不了解鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的訴求了。