2013年3月24日，由國務(wù)院發(fā)展研究中心主辦的、第十四屆中國發(fā)展高層論壇在北京開幕，政界高層和學(xué)界名流參與，引來媒體廣泛關(guān)注。本次論壇主題為“中國：改革開放與全面建成小康社會”。討論過程中，城鎮(zhèn)化中的土地問題成為了最熱門的話題之一。筆者認(rèn)真學(xué)習(xí)了本次中國發(fā)展高層論壇，尤其關(guān)注土地制度方面的討論。對于鄭永年先生關(guān)于中國土地制度安排的看法及其改革方案不是很同意，特此與鄭先生商榷。

一、鄭永年先生觀點(diǎn)引述

據(jù)媒體報道，新加坡國立大學(xué)東亞研究所所長鄭永年指出，中國城鎮(zhèn)化面臨眾多體制改革，其中最重要的是農(nóng)村土地制度的改革和創(chuàng)新。①“由于農(nóng)村是集體土地所有制，土地數(shù)量固定，而集體又是不固定的，因此，會面臨土地產(chǎn)生的利益一直在分配、重新分配等問題”。②“土地表面上看是農(nóng)民的唐僧肉，誰都想吃，地產(chǎn)商、地方政府想吃，上級政府想吃，但是唐僧肉的主人——農(nóng)民吃不到。”

對于中國城鎮(zhèn)化的下一步改革，鄭永年表示，應(yīng)在土地國有化的同時，進(jìn)行土地使用權(quán)的私有化，進(jìn)行改革要兩步走，以避免城鎮(zhèn)化成為新一波掠奪農(nóng)民土地的運(yùn)動。③“土地私有化也不見得能解決問題，我們要考慮到地方政府各種因素，但是土地是可以國有化的，土地國有化過程中，土地另一方面，土地的使用權(quán)可以私有化。”“把土改作為突破口，在補(bǔ)償后對土地使用權(quán)進(jìn)行私有化、家庭化，釋放中國大量勞動力，中國的農(nóng)民工不放棄土地，成不了城市居民，就要改革”。④“中國夢很大一方面是居者有其屋，中國如果做到了居者有其屋，可以換來20年到30年的政治穩(wěn)定、社會穩(wěn)定，那個時候，中國可以達(dá)到一個比較高收入國家水平。我們今天所面臨的很多問題會自然消失，否則的話，我們就會陷入長期的中等收入陷阱，就會面臨很多無窮的問題。”（注：以上引述轉(zhuǎn)引綜合自瀟湘晨報、新浪網(wǎng)等） 

以下就上述四組言論分別進(jìn)行商榷。

“中國發(fā)展高層論壇2013年年會”于3月23日-25日在北京舉行。圖為新加坡國立大學(xué)東亞研究所所長鄭永年。

二、商榷①：集體土地所有制有助于形成集體內(nèi)部的公平正義

鄭先生說的土地產(chǎn)生的收益無非是兩種，一種是農(nóng)用產(chǎn)生的農(nóng)業(yè)收益，一種是非農(nóng)用產(chǎn)生的工商業(yè)建設(shè)收益。按照我國土地管理法的規(guī)定，非農(nóng)建設(shè)需要用地必須使用國有土地，其中村民建房使用的宅基地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、鄉(xiāng)村公益事業(yè)和公共設(shè)施用地除外。也就是說，我國是以法律的形式確立了土地非農(nóng)建設(shè)收益在城不在鄉(xiāng)——對此法律設(shè)計的合理性，后文會有詳述，在此僅假設(shè)鄭先生承認(rèn)我國法律規(guī)定的要求，所說的是土地產(chǎn)生農(nóng)業(yè)收益。

鄭先生認(rèn)為，由于農(nóng)村土地數(shù)量是固定的，也就是說，農(nóng)村土地的農(nóng)業(yè)收益短期內(nèi)也是固定不變的，而農(nóng)村集體卻因?yàn)槿丝诘纳栏婧统鋈脒w徙不斷地變動，從而使得土地產(chǎn)生的農(nóng)業(yè)收益也總是在不斷地分配和再分配，鄭先生以為這里面有問題。

筆者以為這里面沒有問題。土地是人類賴以獲取生活資料的基礎(chǔ)物資，因此土地制度應(yīng)該對人口變動從而產(chǎn)生的需求保持契合，土地制度不能僵化到最后不顧人們生活需要的地步，到這一步了就只能導(dǎo)向暴力革命。我國現(xiàn)有的土地制度就是通過資產(chǎn)階級革命和社會主義革命的形式分別從地主階級和小私有者手上剝奪過來的，形成了社會主義的土地公有制。

改革開放以來，我國農(nóng)村的土地實(shí)行集體所有制，以戶為單位經(jīng)營，這項(xiàng)制度被稱為我國農(nóng)村制度的基石。也就是說，農(nóng)村土地產(chǎn)生的農(nóng)業(yè)收益是在集體內(nèi)部以家庭為單位進(jìn)行分配的。盡管農(nóng)村人口變動比較大，但是農(nóng)村家庭變動卻較為穩(wěn)定的，因此就可以賦予農(nóng)戶長期而又有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)。然而，戶均土地權(quán)的長期而又穩(wěn)定并不有助于解決反而更加加劇了集體內(nèi)部人均土地的差異懸殊，表現(xiàn)出來的就是人均獲得土地農(nóng)業(yè)收益的差異懸殊，這很不公平——對于一個熟人社會的集體來說，這還不正義。

對于這一困境的解決，改革開放前二十年，主要是通過進(jìn)行土地調(diào)整的方式實(shí)現(xiàn)平衡的，那時候農(nóng)村集體還具有比較強(qiáng)的行動能力，因此能夠把調(diào)地的工作做下去，調(diào)整土地，實(shí)際上就是讓集體的地權(quán)及其收益能夠按照人口變動的實(shí)際情況進(jìn)行不斷地優(yōu)化配置，從而保證公平與正義。取消農(nóng)業(yè)稅后，集體獲取土地收益的權(quán)利也被取消了，導(dǎo)致集體治理能力越來越弱化；同時國家進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)農(nóng)村土地“生不添、死不減”，使得集體進(jìn)行地權(quán)調(diào)整越來越難，農(nóng)地收益的分配格局越來越固化，不公平感驟增，農(nóng)民之間越來越分裂，反過來影響農(nóng)民達(dá)成一致行動進(jìn)行農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施等公共品的建設(shè)。集體所有權(quán)的弱化和虛化、地權(quán)的固化、農(nóng)業(yè)收益分配結(jié)構(gòu)的固定，是造成農(nóng)村生產(chǎn)生活條件越來越惡化的內(nèi)在關(guān)鍵性原因。

需要注意的是，集體的構(gòu)成成分是在不斷地變動的，然而集體本身卻是十分固定的。在沒有外部力量向農(nóng)村提取資源的背景下，若沒有堅強(qiáng)有力的村集體，農(nóng)民就是一盤散沙的狀態(tài)，農(nóng)村就會越來越凋敝，農(nóng)業(yè)就會越來越危險。而集體最重要的作用就是要在集體內(nèi)部根據(jù)人口變動不斷地結(jié)平衡賬，通過地權(quán)的不斷匹配和再匹配，形成農(nóng)業(yè)收益的不斷優(yōu)化配置，實(shí)現(xiàn)基本的公平正義。所以，與鄭先生相反，筆者認(rèn)為國家應(yīng)該加強(qiáng)集體能力和權(quán)威。

三、商榷②：土地非農(nóng)增值收益應(yīng)歸公

需要指出的是，鄭先生在此犯了一個低級錯誤，他認(rèn)為我國土地的主人是農(nóng)民，而實(shí)際上我國憲法明確規(guī)定土地是公有制，農(nóng)村土地歸集體所有，農(nóng)民只享有承包經(jīng)營權(quán)（使用權(quán)）。我國憲法、土地管理法明確規(guī)定，土地征收應(yīng)予以補(bǔ)償。農(nóng)村土地征收是將農(nóng)村土地變成了國有土地，是農(nóng)地所有權(quán)和使用權(quán)的雙重滅失，因此既要補(bǔ)償享有所有權(quán)的集體，也要補(bǔ)償享有使用權(quán)的農(nóng)戶。按照法律，土地征收按照土地原用途進(jìn)行補(bǔ)償，且總額不得超過土地原用途平均產(chǎn)值一定倍數(shù)。一般來說，政府征地，按照標(biāo)準(zhǔn)會給予農(nóng)戶以補(bǔ)償，完全沒補(bǔ)償或拖欠的畢竟是少數(shù)，當(dāng)然農(nóng)民總會覺得補(bǔ)償不夠，誰會嫌補(bǔ)償太多？鄭先生說的農(nóng)民吃不到的土地唐僧肉，顯然不是指上述按照土地原用途進(jìn)行補(bǔ)償?shù)哪且徊糠终鞯匮a(bǔ)償款，他指的是土地非農(nóng)增值收益的那一部分巨大收益。

鄭先生提到土地上的各種利益主體爭奪土地收益，這顯然是在說土地的非農(nóng)增值收益，也就是農(nóng)村土地轉(zhuǎn)變成國有建設(shè)用地這個過程中產(chǎn)生的巨大的土地增值收益的分配問題，直指我國的征地制度。對于這個問題，孫中山先生早在一百多年前就提到了要漲價歸公、地利共享。鄭先生說上級政府、地方政府、開發(fā)商等都想吃這塊唐僧肉，這并無不妥，但是需要注意的是，其實(shí)農(nóng)民也想吃：城郊地區(qū)修建的小產(chǎn)權(quán)房就是證明，各種形式的聯(lián)建房也是證明，甚至近年來頻頻見諸報端的因征地拆遷導(dǎo)致的惡性事件也是證明。農(nóng)民想吃卻吃不到，或者吃到了卻有風(fēng)險，有風(fēng)險卻還要冒，組建這塊唐僧肉之誘人。然而我國法律明確規(guī)定了土地增值收益的漲價歸公原則，農(nóng)民并不享有這一權(quán)利。原因在于：一是，這筆增值收益并不是農(nóng)民的勞動產(chǎn)生的，而是城市化發(fā)展，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高導(dǎo)致的，因此這種漲價的收益就不應(yīng)該歸農(nóng)民，而應(yīng)該歸公。二是，土地征收過程有區(qū)位限制和規(guī)模限制，不是所有的農(nóng)民的土地都有被征收的機(jī)會，且較之農(nóng)民全部來說只有很少的一部分有機(jī)會被征收土地，他們其實(shí)早已脫離了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式成為了偽農(nóng)民和偽農(nóng)民集體；并且在拆遷過程中，他們得到的補(bǔ)償并不低。土地增值收益若是歸了他們，實(shí)際上并不是廣大農(nóng)民得了，而是一少部分地主得了，漲價歸農(nóng)民的結(jié)果是城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果被一小部分土地食利者階層拿走了，這是分配方式的實(shí)質(zhì)是在向封建社會關(guān)系倒退。

這里的問題是，應(yīng)該歸公的這塊唐僧肉也不是想吃就能吃的，國家法律制度有限制。首先，我國實(shí)現(xiàn)嚴(yán)格的土地用途管制，中央政府對地方新增建設(shè)用地總量進(jìn)行指標(biāo)控制，也就是說，地方政府要想合法地取得土地增值收益，需要獲得建設(shè)用地指標(biāo)，只有有了建設(shè)用地指標(biāo)才能夠征地、供地，從而獲得土地財政。不是說地方政府想征多少就能征多少。其次，我國嚴(yán)格的土地用途管制制度，還對供地的類型、用途進(jìn)行了明確的規(guī)定。在當(dāng)前情況下，年度新增建設(shè)用地里，一部分是用于工業(yè)用地，這塊土地基本上沒有凈收益，而且往往政府還需要倒貼資金；還有一部分是道路、管網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地，這一部分也基本上都是政府在出錢建設(shè)，根本沒有收益；還有一部分是用于商住用地，這是地方政府土地財政的主要來源，也是唯一能夠取得巨額凈收益的部分。也就說，地方政府征了的土地中，不是想怎么用就這么用。再次，我國實(shí)行經(jīng)營性用地的招拍掛制度，其中尤其要求商住用地必須進(jìn)入土地招拍掛市場進(jìn)行出讓，從而使得土地增值收益能夠進(jìn)入地方財政，構(gòu)成地方公共財政來源的大頭之一，用以彌補(bǔ)工業(yè)用地和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地上的投資、搞建設(shè)。也就是說，用于商住開發(fā)的土地上取得的巨額收益并不是進(jìn)入了官員的腰包，更不是進(jìn)了開發(fā)商的腰包，而是進(jìn)入財政，構(gòu)成政府財政收入的重要部分。只要嚴(yán)格按照制度要求來，開發(fā)商和官員在這個過程中是沒有吃到唐僧肉的。

我國現(xiàn)有的征地制度能夠保證土地非農(nóng)增值收益歸到地方政府手中，作為公共財政支持地方政府搞經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民生工程，實(shí)際上就是一種漲價歸公的制度設(shè)計。由于我國處在城市化的快速推進(jìn)階段，一方面會有大量的土地面臨非農(nóng)增值；另一方面則是地方政府需要大量的資金來持續(xù)地進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施投入和招商引資。土地財政恰好能夠使城市化的推進(jìn)實(shí)現(xiàn)收支均衡，從而確保我國城市化、現(xiàn)代化可持續(xù)展開。有了土地財政，地方建設(shè)和發(fā)展就不會太依賴于中央財政，這樣中央財政也才能結(jié)余出更多的資源用于搞民生工程、進(jìn)行國防軍隊建設(shè)、投資大型戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)、提升科學(xué)技術(shù)水平等等。土地財政對于我國的地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和整體發(fā)展功不可沒，我國現(xiàn)有的征地制度在方向上是有利于我國現(xiàn)代化的。因此，改革也應(yīng)當(dāng)順著這個方向不斷地完善，而不是背道而馳。

鄭先生的第三組話的實(shí)質(zhì)是要農(nóng)村土地去集體化，將所有權(quán)徹底上收歸國有，將使用權(quán)徹底下移，歸農(nóng)戶私有。按照我國物權(quán)法，集體土地使用權(quán)屬于用益物權(quán)，鄭先生所謂的所有權(quán)國有化、使用權(quán)私有化改革實(shí)質(zhì)上也就是變相的土地私有化了。鄭先生自己也承認(rèn)，是限于我國意識形態(tài)和傳統(tǒng)等因素，明明白白地搞土地私有化在意識形態(tài)和傳統(tǒng)觀念方面都過不了關(guān)。吳敬璉先生也再后面附議并提醒了是使用權(quán)的私有化而不是所有權(quán)的私有化。

鄭先生認(rèn)為，城鎮(zhèn)化不可避免，我國要想從中等收入國家向高收入國家邁進(jìn)，而不是出現(xiàn)中等收入陷進(jìn)，就必須通過城鎮(zhèn)化，支持中國比較長期的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。城鎮(zhèn)化要順利推進(jìn)，需要在土地制度設(shè)計上進(jìn)一步提供便利；同時城鎮(zhèn)化過程中，農(nóng)民是弱勢群體，有可能會受到侵害，因此要通過制度設(shè)計給予保障。農(nóng)民的利益受不到保障，中國就極有可能陷入中低收入陷阱。鄭先生以為通過農(nóng)村土地所有權(quán)的國有化和使用權(quán)的私有化可以解決城鎮(zhèn)化的推進(jìn)受阻和城市化過程中的農(nóng)民權(quán)益保護(hù)問題。由于土地所有權(quán)是國家的，因此當(dāng)政府需要使用土地進(jìn)行非農(nóng)建設(shè)時，就不需要經(jīng)過征地手續(xù)；然而，因?yàn)橥恋厥褂脵?quán)是私人所有的，因此被征地的農(nóng)民就能夠與政府談判，只有雙方在自愿的情況下政府才能夠用地，因此能夠保障農(nóng)民權(quán)益。

首先，鄭先生誤解了現(xiàn)行城鎮(zhèn)化推進(jìn)過程中所產(chǎn)生的問題的原因。他以為城鎮(zhèn)化推進(jìn)受阻是因?yàn)橥恋貦?quán)屬關(guān)系不明確，國家征地遭遇集體土地所有權(quán)的阻力，這是不對的。按照我國憲法等法律，政府為了公共利益可以征地。在城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)的過程中，可以認(rèn)為政府征地就意味著公共利益。政府對于土地征用的權(quán)利，受到我國憲法這一根本大法的保護(hù)，這里面并沒有不清晰的地方?，F(xiàn)行城鎮(zhèn)化推進(jìn)產(chǎn)生問題并不是制度問題，而是因?yàn)橥恋卦鲋凳找婢薮?，所涉的各個主體想要參與利益爭奪的一個博弈過程，里面并沒有什么道義性可言。政府退讓一步，被拆遷的農(nóng)戶就進(jìn)一步；政府越堅持原則不退讓，被拆遷戶就沒有牟利空間。政府作為公權(quán)力，需要做的是不能侵犯農(nóng)民合法權(quán)益，應(yīng)按照法律的要求給予足額征地補(bǔ)償；同時應(yīng)該堅持原則，堅決打擊在征地拆遷過程中的漫天要價、無理取鬧的釘子戶（當(dāng)然要創(chuàng)新補(bǔ)償方式和補(bǔ)償內(nèi)容，對于確實(shí)有困難的群體可以給與適當(dāng)?shù)恼疹?，但是大方向不能變），不怕出事、不怕上訪、不怕打擊報復(fù)。當(dāng)前城鎮(zhèn)化一定程度上受阻，其實(shí)質(zhì)是中央政府對地方政府的控制過于機(jī)械化，是治理問題而不是制度問題。中央政府在老百姓面前做好人，卻向地方政府下達(dá)各種指標(biāo)和任務(wù)進(jìn)行考核，一旦出了問題又不分是非清白就處理地方政府，導(dǎo)致地方政府怕出事、不敢講原則、只能講策略。策略講多了，原則就沒有了，拆遷中就產(chǎn)生了很多的不公平。地方政府越不講原則，釘子戶就越得寸進(jìn)尺，而且就又越來越多的人敢于當(dāng)釘子戶，這樣城鎮(zhèn)化當(dāng)然受阻。顯然，這是一場釘子戶運(yùn)作的賭博，與土地所有權(quán)的歸屬無關(guān)。一次博弈成功，釘子戶可以一夜暴富，富得流油；博弈若是失敗，可能會擦槍走火，鬧出人命，發(fā)生惡性事件。土地所有權(quán)國有化解決不了這個問題，反而可能加劇這個問題的惡化程度。

其次，前面已經(jīng)談到，鄭先生誤解了被征地農(nóng)民這個群體占農(nóng)民全部中的分量。農(nóng)民其實(shí)是分化的，并不是鐵板一塊。農(nóng)民中也有強(qiáng)勢的農(nóng)民，比如城郊和城中村里的農(nóng)民；當(dāng)然也有弱勢的，那就是中西部地區(qū)偏遠(yuǎn)農(nóng)村的農(nóng)民。由于城市化會有完成的一天，即使到那個時候也還是由絕大多數(shù)的農(nóng)民都沒有享受到被征地的機(jī)會。沒有機(jī)會被征地意味著沒有機(jī)會參與土地增值收益的博弈，這樣的土地使用權(quán)私有化對農(nóng)民來說就一無是處。某些學(xué)者的土地一私有化就能夠帶來巨大的財富的承諾對絕大多數(shù)農(nóng)民來說只能是一座虛幻飄渺的海市蜃樓。對于那些有機(jī)會被征地的農(nóng)戶，土地使用權(quán)的私有化無疑會給他們以巨大的土地收益，這是毋庸置疑的。因?yàn)樵谀壳斑@種土地集體所有制、農(nóng)民享有使用權(quán)的制度設(shè)計下，被征地和拆遷的城郊農(nóng)戶就已經(jīng)是非常強(qiáng)勢的群體了，他們早就已經(jīng)通過小產(chǎn)權(quán)房等方式享受到了土地非農(nóng)使用的增值收益了；而征地拆遷后又給予他們遠(yuǎn)高于法律上所規(guī)定的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，現(xiàn)在還通過使用權(quán)私有化的制度設(shè)計讓這個原本非法存在的土地食利者階層合法化，這相當(dāng)于是通過制度的手段再造一個地主階級。原本是為了保護(hù)農(nóng)民的制度設(shè)計最后卻保護(hù)了農(nóng)民中的強(qiáng)勢群體，并將這一階層制度化為一個帶有極強(qiáng)封建性的階級，這顯然不是我國現(xiàn)代化過程所需要的，筆者也相信這不是鄭先生所想要的。這部分群體因?yàn)橥蝗缙鋪硪淮蠊P收入，就極易沾染黑社會、習(xí)得黃賭毒等奢靡的生活方式，從而出現(xiàn)征地后返貧現(xiàn)象——這根本就不是征地制度本身的問題。

社會上普遍比較關(guān)注的真正被征地后返貧的，其實(shí)是在偏遠(yuǎn)地區(qū)農(nóng)民的偶然的被征地，其征地款補(bǔ)償額度太低，可能會造成農(nóng)民生活水平下降，長遠(yuǎn)生計無保障。由于地處中西部偏遠(yuǎn)地區(qū)，這種情況下的征地與城郊村因?yàn)槌鞘谢瘮U(kuò)展的征地完全不同，中西部地區(qū)地方政府財力有限，補(bǔ)償?shù)念~度只能按照國家規(guī)定的最低要求來補(bǔ)，這時候可能引起農(nóng)民在征地后的長遠(yuǎn)利益受損。然而，即使這樣，那些偏遠(yuǎn)農(nóng)村的農(nóng)民也還是盼征地，即使征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)十分低廉，但只要比種田收入高一點(diǎn)點(diǎn)，農(nóng)民就有將土地變現(xiàn)的欲望，土地使用權(quán)的私有化藥方并不能為保護(hù)農(nóng)民長遠(yuǎn)利益提供任何的實(shí)質(zhì)性幫助，反而會造成土地集中和兼并，產(chǎn)生出大量的真正無產(chǎn)者。其實(shí)，對于偏遠(yuǎn)地區(qū)的征地，國家應(yīng)該做的事通過轉(zhuǎn)移支付的方式多向中西部地區(qū)的征地補(bǔ)償進(jìn)行補(bǔ)貼，而不是在土地權(quán)屬上進(jìn)行無謂的概念游戲。

在堅持現(xiàn)有征地制度大方向不改變的情況下，國家征地制度的改革應(yīng)著力于創(chuàng)新征地補(bǔ)償?shù)姆绞讲U(kuò)大補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容和范圍，考慮到農(nóng)民的長遠(yuǎn)生活、未來發(fā)展、物質(zhì)精神需要等。對于征地過程中出現(xiàn)的補(bǔ)償不到位，挪用、克扣補(bǔ)償款等行為，則應(yīng)該加大查處和懲罰力度，堅持原則，按照法律法規(guī)的要求辦事。

五、商榷④：如何真正實(shí)現(xiàn)“居者有其屋”？

筆者同意鄭先生關(guān)于居者有其屋是中國夢重要內(nèi)容之一的論述，也基本同意鄭先生所說的：居者有其屋的中國，可以保障未來20年到30年的政治穩(wěn)定、社會穩(wěn)定，從而使中國在完成城市化的時候，達(dá)到一個比較高收入的國家水平。鄭先生還認(rèn)為，到那個時候，當(dāng)前的很多問題就自然而然地消失了，否則的話，中國將陷入到長期的中等收入陷進(jìn)中，面臨無窮盡的問題和困擾。后一句話的意思是說，當(dāng)前的很多問題實(shí)際上都是發(fā)展中的問題，隨著發(fā)展的不斷深化，這些問題會自然而然地解決。

鄭先生對于上述問題的討論是基于中國“三元社會”格局的判斷，這方面筆者卻不同意。鄭先生所謂的三元社會，指的是城鎮(zhèn)居民、農(nóng)民工、農(nóng)村居民三大群體。其中鄭先生尤其關(guān)注與在城鄉(xiāng)雙棲的農(nóng)民工群體，并認(rèn)為這是很多地方人的城市化的一個重要的目標(biāo)群體。鄭先生認(rèn)為中國的農(nóng)民工群體數(shù)量龐大，很不穩(wěn)定；農(nóng)民工群體對城鎮(zhèn)化做出了很大的貢獻(xiàn)，但是卻不為城市所容納，流離于城鄉(xiāng)之間，很不穩(wěn)定；并且認(rèn)為農(nóng)民工群體對于城市的可持續(xù)發(fā)展也沒有什么貢獻(xiàn)，因?yàn)樗麄儾皇浅鞘芯用竦囊徊糠帧｀嵪壬J(rèn)為，通過體制改革，鎖定這部分群體作為城市化的對象，讓農(nóng)民工群體真正進(jìn)城，從而推動中國的城鎮(zhèn)化，城鎮(zhèn)化可以再未來幾年保持中國經(jīng)濟(jì)的中速增長。確保這部分群體真正實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化，一個首要的問題，是要讓他們放棄土地，并解決他們進(jìn)城后的居住問題。鄭先生正是在這個意義上提出了他的居者有其屋的理念。

筆者認(rèn)為，首先，鄭先生提供的土地所有權(quán)國有化、使用權(quán)私有化方案并不能有助于農(nóng)民工群體放棄土地，進(jìn)入城市。筆者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，恰恰是那些有能力進(jìn)城的農(nóng)民，反而不愿意放棄農(nóng)村的承包地和宅基地。

其次，鄭先生對于農(nóng)民工群體有誤判，把農(nóng)民工從農(nóng)村居民里抽取出來作為社會結(jié)構(gòu)的第三元過于武斷。當(dāng)前我國基本上還是一種較為正常的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)類型。在農(nóng)民群體中，我國形成了以代際分工為基礎(chǔ)的半工半耕的家計收入模式，也即是青壯年農(nóng)民進(jìn)城打工，成為農(nóng)民工，獲取務(wù)工收入；老年農(nóng)民則在家務(wù)農(nóng)，獲取務(wù)農(nóng)收入。農(nóng)民家庭有兩份收入，務(wù)農(nóng)收入用于維持家庭的溫飽，為基本保障用途；務(wù)工收入則用于儲蓄、保險和投資，為發(fā)展性用途。因此，那些流離于城鄉(xiāng)之間的農(nóng)民工并不是一個個單子，他們在農(nóng)村里還上有老下有小，這都是他們的牽掛，于是他們?yōu)槌鞘刑峁┝畠r卻高質(zhì)量的勞動力要素，備受歧視與剝削，卻并沒有喪失生活的希望，也并沒有構(gòu)成社會的不穩(wěn)定因素。

需要注意的是，農(nóng)村形成的這種半工半耕的家計收入模式同時也是一種勞動力再生產(chǎn)模式。等這一批農(nóng)民工年老體弱不再能夠被城市容納的時候，他們就回到農(nóng)村，繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，現(xiàn)在的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)已經(jīng)十分便捷輕松了，對他們來說可以算作一種養(yǎng)老和娛樂。而他們的子女已長大成人，若是沒有能夠有機(jī)會跳出農(nóng)門，他們還可以進(jìn)城務(wù)工，又一次形成代際分工的家計收入模式。而那些運(yùn)氣好的農(nóng)民工，通過自己的積累，逐漸地把子女送到了城市，完成了家庭的城市化過程。我們要做的是確保農(nóng)民進(jìn)出城在制度上都很通暢，尤其是要保留農(nóng)民工返鄉(xiāng)的權(quán)利。

再次，鄭先生提出的只有通過土地制度改革讓這部分農(nóng)民工退出土地，才能夠促進(jìn)農(nóng)民工進(jìn)城的觀點(diǎn)是以因?yàn)楣⒁怨麨橐?。?shí)際上，農(nóng)民工不能進(jìn)城，并不是因?yàn)橥恋厥`——土地恰恰為農(nóng)民進(jìn)城失敗回鄉(xiāng)提供了最后的保障——而是因?yàn)槲覈?jīng)濟(jì)發(fā)展水平和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)特點(diǎn)決定了的，是宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r決定了的。以土地私有化或變相私有化為特點(diǎn)的土地制度改革，不僅不能促使農(nóng)民工進(jìn)城，反而因?yàn)樵炀土艘粋€帶有封建性質(zhì)的土地食利者階層分享城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展剩余，使得城市化的推進(jìn)受阻，反而不利于農(nóng)民工進(jìn)城、促進(jìn)城市化健康發(fā)展。

最后，需要補(bǔ)充一點(diǎn)的是，中國人口城市化速度并不慢，據(jù)國土資源部的胡存智副部長介紹，我國在八年內(nèi)轉(zhuǎn)移了1.62億人口，超過2011年的日本全國總?cè)丝跀?shù)（全世界排名第10位），這說明我們的城市化實(shí)際上已經(jīng)是很快的了。

如何實(shí)現(xiàn)居者有其屋？筆者認(rèn)為，這應(yīng)該回到第一個問題，即農(nóng)村集體所有制問題。居者有其屋更重要的是要確保絕大多數(shù)人能夠居者有其屋。中國農(nóng)民約有9億，占全國總?cè)丝诘?0%，因此關(guān)鍵是要確保這部分人有屋可住。我國農(nóng)村土地集體所有制，包括了我國農(nóng)村宅基地的集體所有制。通過加強(qiáng)農(nóng)村集體能力，完善農(nóng)村宅基地的管理和分配政策，將有助于解決絕大多數(shù)人的居住問題。政府應(yīng)該加強(qiáng)規(guī)劃，引導(dǎo)農(nóng)民集中建房，配套必要的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施，滿足農(nóng)民的基本需要，為農(nóng)村提供基本的生產(chǎn)生活秩序，確保農(nóng)村社會的穩(wěn)定。

農(nóng)民在農(nóng)村有屋可住，農(nóng)民工選在進(jìn)城不進(jìn)城就可以與宏觀經(jīng)濟(jì)狀況較為靈活地配合，經(jīng)濟(jì)發(fā)展態(tài)勢好的時候，就積極進(jìn)城；發(fā)展態(tài)勢下行的時候，比如2008年的金融危機(jī)，農(nóng)民工就會選擇退回農(nóng)村，從而既不至于讓農(nóng)民工在城市里遭受失業(yè)的壓力，又不給城市和國家添半點(diǎn)的麻煩。這是我們不至于陷入中等收入陷進(jìn)的制度保障。

解決了絕大多數(shù)人的居者有其屋的問題，政府就可以騰出手來解決剩下占全國總?cè)丝?0%的城市人的居者有其屋的問題。相對于在農(nóng)村有田有房子的農(nóng)民來說，城市里老年人、下崗職工等失業(yè)群體過的生活才是這個社會上最應(yīng)該受到關(guān)切和憐憫的，然而在這個問題上，學(xué)界似乎選擇性地失明了。城市里的貧困人口的生活保障問題已經(jīng)構(gòu)成了地方政府的一個難點(diǎn)，在把農(nóng)民工也不切實(shí)際地擠在城市里，地方政府如何能夠承受得??？

筆者以為，當(dāng)前階段發(fā)揮農(nóng)村在我國現(xiàn)代化過程中的蓄水池和穩(wěn)定器的作用至關(guān)重要。實(shí)現(xiàn)居者有其屋，關(guān)鍵要是加強(qiáng)農(nóng)村基層組織建設(shè)，增強(qiáng)農(nóng)村集體能力，政府統(tǒng)規(guī)有效地規(guī)劃滿足農(nóng)民在農(nóng)村改善居住條件的需求。政府還需要為農(nóng)民工進(jìn)城提供各項(xiàng)公共服務(wù)，為農(nóng)民在家務(wù)農(nóng)提供較為便利的生產(chǎn)生活條件讓務(wù)農(nóng)的農(nóng)民輕松務(wù)農(nóng)，打工的農(nóng)民工放心打工，并為其保留隨時可能退回到農(nóng)村的空間和余地。

六、小結(jié)

綜上所述，當(dāng)前我國農(nóng)村土地制度改革，應(yīng)當(dāng)著力強(qiáng)化農(nóng)村基層政權(quán)能力的建設(shè)和組織建設(shè)，增加農(nóng)村基層政權(quán)的資源，并通過坐實(shí)村民自治制度對基層政權(quán)的運(yùn)行狀況進(jìn)行優(yōu)化。通過國家轉(zhuǎn)移支付為農(nóng)村提供基本的生產(chǎn)生活條件，保障農(nóng)村的基本穩(wěn)定。同時，通過一系列的制度創(chuàng)新，進(jìn)一步為農(nóng)民工進(jìn)城提供便利的公共服務(wù)，尤其是要確保農(nóng)民工進(jìn)城失敗后還能夠退回農(nóng)村，保障農(nóng)民的基本權(quán)利。發(fā)揮農(nóng)村在我國現(xiàn)代化過程中的戰(zhàn)略性作用。

另外，在我國快速城市化推進(jìn)過程中，應(yīng)當(dāng)堅持我國既有的征地制度憲法秩序，同時完善征地補(bǔ)償?shù)姆绞胶蛢?nèi)容，確保被征地農(nóng)民的合法權(quán)益，土地非農(nóng)增值收益的分配應(yīng)當(dāng)堅持漲價歸公的原則，并用之于公。從而有助于我國城市化快速、可持續(xù)地推進(jìn)，有助于我國逐漸從制造業(yè)大國向創(chuàng)造大國轉(zhuǎn)變。

農(nóng)村集體土地所有制、現(xiàn)行的征地制度均是我國實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化、建成全面小康社會過程中的制度優(yōu)勢，必須旗幟鮮明地支持并不斷地加以完善和改進(jìn)。