三、中央決策是如何煉成的

1.崔乃夫的小解決方案

兩部方案只開花卻未能結(jié)果，微山湖地區(qū)維持著原有的格局。1983年的收葦季節(jié)又是噩耗頻傳，9月份有4名社員在械斗中死亡。10月23日，國務(wù)院工作組趕赴湖區(qū)，此次工作組由民政部部長崔乃夫親自帶隊(duì)，所傳達(dá)出的信號是，微山湖問題確實(shí)到了非解決不可的時(shí)刻了。根據(jù)地方檔案的記錄，崔乃夫是一位有著高超語言天賦的中央官員，他在此時(shí)的出現(xiàn)讓我們接下來要講述的故事更為豐富多彩。

作為受命調(diào)處微山湖問題的“欽差大臣”，崔乃夫自己心里也有一本賬：兩年前的兩部方案建議調(diào)整兩省區(qū)劃，但只開花卻不結(jié)果，有此前車之鑒，崔乃夫在會上拋出了自己的“小解決方案”，即不動區(qū)劃，只是在引發(fā)械斗最多的湖產(chǎn)處“動個(gè)小手術(shù)”。雙方湖產(chǎn)“犬牙交錯(cuò)”權(quán)屬不清，就會導(dǎo)致械斗，“我們是不是就在有爭議的地方劃一條線，使群眾能活下去”。而湖產(chǎn)的分配原則并不是“依法裁決”，不要糾纏1953年協(xié)議及此后歷次協(xié)商的相關(guān)規(guī)定，而是要進(jìn)行情理法并重的調(diào)解，維持雙方基層群眾的利益均衡，“劃界要考慮到雙方群眾生活差距差不多。如果劃界后一邊群眾天天吃肉，一邊群眾天天喝湯，也不容易劃這個(gè)邊界”。

但至少在此次會議上，小解決方案未能“互諒互讓，達(dá)成協(xié)議”。會議結(jié)束時(shí)，崔乃夫表示：“在這里，沒有權(quán)威的人做結(jié)論。我們把各個(gè)方案的利弊都帶回北京去，讓中央領(lǐng)導(dǎo)同志兼聽則明。我們來，沒有帶方案來，回去把不同的意見帶回去?！?

工作組返京后不久，國務(wù)院辦公廳就向兩省傳達(dá)了工作組所擬的小解決方案。該方案以“三個(gè)不變”(1953年政務(wù)院批準(zhǔn)的行政區(qū)劃不變；湖田、湖產(chǎn)和水面的管理不變；南四湖地區(qū)的水利由淮委統(tǒng)管不變)為基礎(chǔ)，在此前提下，建議“對湖中發(fā)生爭議的湖田、湖產(chǎn)按照雙方群眾實(shí)際使用情況和經(jīng)濟(jì)情況予以劃分，明確雙方耕耘湖田和經(jīng)營湖產(chǎn)的使用界限”。

“三個(gè)不變，一處小調(diào)整”，對于工作組來說，最大的好處是尊重現(xiàn)有格局，不去翻歷史舊賬，既沒有否定山東省對微山湖湖面的統(tǒng)管，也沒有剝奪江蘇省在微山湖內(nèi)的利益，也因此更有可能獲得蘇魯兩方的同意，而且只需要對湖田湖產(chǎn)“動手術(shù)”，執(zhí)行起來也比較便利。

曾經(jīng)一度，此方案有可能成為中央的裁決，兩省官員在知悉方案后均曾跑“部”進(jìn)京，山東省官員在返回濟(jì)南后即向省委報(bào)告：“目前，中央工作組正在準(zhǔn)備解決這一矛盾的背景材料和擬定小解決的具體方案，以便報(bào)請國務(wù)院、中央書記處審定，我們認(rèn)為，這次不會久拖不決?！?

2.“哪里有糾紛，哪里劃給山東”

“微山湖爭議問題長期沒有解決。群眾利益受到損失。首先是國務(wù)院沒有采取斷然措施，是軟弱無力的表現(xiàn)；兩省的有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)也是有責(zé)任的?！?984年1月20日，萬里副總理在聽取崔乃夫的匯報(bào)時(shí)，首先進(jìn)行了批評和自我批評。而他接著提出了國務(wù)院解決微山湖問題的指導(dǎo)原則：“為了徹底解決好這個(gè)問題，國務(wù)院要作明確決定?，F(xiàn)在看從各方面權(quán)衡利弊，還是把雙方打架鬧事多的村莊劃歸山東省統(tǒng)一管理比較好?！?

這句話后來在雙方基層被演義為“哪里有糾紛，哪里劃給山東”，意味著要進(jìn)行區(qū)劃的調(diào)整，因此也是對工作組原擬小解決方案的否定。

至于接下來的工作，萬里指示國務(wù)院工作組：“由民政部研究提出具體方案，代國務(wù)院起草通知，由國務(wù)院辦公廳發(fā)給山東、江蘇兩省征求意見。如沒有意見，就按通知規(guī)定執(zhí)行。如有意見，國務(wù)院開常委會，請兩省領(lǐng)導(dǎo)同志參加，會上做出決定后，兩省必須堅(jiān)決執(zhí)行?！?

萬里講話后，工作組在2月上旬?dāng)M出了新的方案。根據(jù)新方案，國務(wù)院解決微山湖問題的原則如下：“以1953年政務(wù)院關(guān)于建立微山縣的批復(fù)為基礎(chǔ)，從現(xiàn)實(shí)出發(fā)，合理劃分群眾利益，局部調(diào)整行政區(qū)劃”，方案的具體意見凡五點(diǎn)，分別處理了湖田、水利管理、湖產(chǎn)及區(qū)劃調(diào)整、湖區(qū)治安、思想政治工作，最關(guān)鍵的是第三條關(guān)于湖產(chǎn)和區(qū)劃調(diào)整的規(guī)定：“凡近三年來，沒有發(fā)生爭議，由沛縣群眾收獲的地段，應(yīng)允許其繼續(xù)收獲，但在行政區(qū)劃上仍屬微山縣管轄。凡近三年來發(fā)生爭議和械斗地段的群眾，以其居住的自然村為單位連同以湖產(chǎn)為生或以湖產(chǎn)為主要生活來源的群眾和土地一并劃歸微山縣?！?

新方案所寫入的正是貫徹萬里副總理代表國務(wù)院所定的基調(diào)。由1981年以湖中心線為界的兩部方案，到現(xiàn)在化省際矛盾為省內(nèi)矛盾的新方案，蘇魯兩省可以說是“河?xùn)|變河西”。假如國務(wù)院批轉(zhuǎn)了此方案，那么江蘇方就要把近三年來發(fā)生過械斗的村莊劃給山東，雖然具體要?jiǎng)澏嗌賯€(gè)村莊取決于如何解釋此規(guī)則，但江蘇方確實(shí)輸了官司，基層干群的說法就是要“割地賠款”。

山東省在2月底就向國務(wù)院發(fā)出報(bào)告，對新方案做了表態(tài)，報(bào)告稱：“萬里副總理關(guān)于解決微山湖爭議問題的重要講話和國務(wù)院提出的具體意見，我們同意……現(xiàn)在，國務(wù)院采取斷然措施，解決這一爭議問題，表達(dá)了湖區(qū)廣大干部、群眾的心愿?！?

微山湖漁民的生活，圖自微山縣旅游局。

但如果1981年兩部方案的失敗作為一個(gè)先例可以說明什么，那就是山東省作為受益方，其表態(tài)不過是例行公事，關(guān)鍵取決于行將“割肉”的江蘇省的態(tài)度。假如江蘇方仿效兩年前的山東，有理有據(jù)地直陳本省對方案的反對意見，那么是不是也會暫時(shí)甚至永久性地?cái)R置此方案，我們在此又有了一組可供對比的案例。

當(dāng)年2月中旬，江蘇省就由一位副省長帶隊(duì)到北京，國務(wù)院工作組就新擬定的方案給江蘇方通了氣。根據(jù)可獲得的地方檔案，江蘇的基層政府對此方案有著強(qiáng)烈的反應(yīng)，第一時(shí)間就向上級黨委發(fā)去電報(bào)：“我們認(rèn)為，解決微山湖糾紛，必須尊重歷史，分清是非，從實(shí)際出發(fā)，特電請市委、省委迅速上報(bào)黨中央，以求微山湖糾紛的公正解決?！?

在微山湖問題的治理結(jié)構(gòu)中，基層的反對意見能否表達(dá)出去，取決于省里的態(tài)度，而江蘇省的態(tài)度集中體現(xiàn)在省委3月4日發(fā)給國務(wù)院的報(bào)告。這份長達(dá)12頁的省委報(bào)告不僅發(fā)給國務(wù)院，而且還發(fā)給當(dāng)時(shí)的中央主要領(lǐng)導(dǎo)及負(fù)責(zé)調(diào)處微山湖問題的國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)。

報(bào)告分為四個(gè)部分：“南四湖地區(qū)歷史簡況”“南四湖地區(qū)糾紛的發(fā)生和發(fā)展”“對國務(wù)院微山湖工作組提出的處理方案的意見”“我們的意見”。報(bào)告首先就微山湖地區(qū)的兩省糾紛史進(jìn)行了江蘇版的敘述，在這之后，江蘇省委對新方案陳述了本方的立場：“我們認(rèn)為這個(gè)處理方案，實(shí)際上是使兩省共有的湖泊變成山東一省的內(nèi)湖，使江蘇沿湖的陸地和水域截然分開，把沿湖引水的主要口門都?xì)w山東控制?！?

在“分論”部分，江蘇省分別陳述了其在湖產(chǎn)、區(qū)劃和水利問題上的立場及對新方案的意見。也許是國務(wù)院裁決的壓力當(dāng)前，江蘇省陳述的劃界方案并不是此前的衛(wèi)河或湖中心線為界，而是“以32.5米高程為界，大體在京杭運(yùn)河以東五百至一千米左右”，這在省里看來或許是個(gè)妥協(xié)，在基層政府眼中就可能就是軟弱，但即便是此讓步方案，也是對國務(wù)院和山東方所堅(jiān)持的“統(tǒng)管”的突破。

而在省里最看重的水利問題上，“江蘇在南四湖的水資源利用和湖西大堤的管理上不能再讓，南四湖的資源兩省共有分享的狀況不能改變”，這兩個(gè)“不能”說得是毫無協(xié)商退讓的余地。