近日，“小官巨貪”馬超群現(xiàn)象引起媒體廣泛熱議，中央也加大力氣治理小官貪腐問(wèn)題。筆者認(rèn)為，小官“貪腐”的機(jī)理和“大官大貪”的腐敗機(jī)制不太一樣，有其特殊性。一些地區(qū)基層干部貪腐現(xiàn)象極為普遍，人們對(duì)此見怪不怪，乃至成了地方性的“共識(shí)”。比較流行的看法是，這些“小官”從事著細(xì)小瑣碎的工作，工作壓力大收益卻不高；一些非正式的政府工作人員，社區(qū)、村干部甚至不是真正意義上的“干部”，更不是官員，謀取些許私利也是合情合理的。應(yīng)該說(shuō)，這種認(rèn)識(shí)在官僚體系內(nèi)部有一定的市場(chǎng)，一些所謂的“貪腐”也談不上是違法違紀(jì)，只不過(guò)是上級(jí)對(duì)基層干部的激勵(lì)而已。

從科級(jí)億元巨貪馬超群家中搜出的金條

然而這種“共識(shí)”顯然要不得。第一、歷史已經(jīng)證明，哪怕是為制度所默許的灰色利益，也會(huì)嚴(yán)重影響黨和政府在基層的執(zhí)政基礎(chǔ)。上世紀(jì)九十年代末，“三農(nóng)”問(wèn)題的重要癥結(jié)是干群關(guān)系緊張，其主要表現(xiàn)是鄉(xiāng)村干部吃、拿、卡、要等違規(guī)違紀(jì)行為普遍，讓群眾極為反感。第二、當(dāng)前的農(nóng)村形勢(shì)發(fā)生了根本變化，鄉(xiāng)村兩級(jí)組織的財(cái)政保障機(jī)制已經(jīng)建立起來(lái)，惠農(nóng)政策、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、征地拆遷等使得農(nóng)村資源密集起來(lái)，“小官”也有了實(shí)權(quán)，“小官小貪”很可能變?yōu)椤靶」俅筘潯?。第三、基層干部是?guó)家與農(nóng)民保持密切聯(lián)系的紐帶，也是各項(xiàng)國(guó)家政策的具體執(zhí)行者，容許小官貪腐就會(huì)造就一個(gè)利益集團(tuán)，侵蝕國(guó)家政權(quán)合法性。

總體上看，治理小官貪腐現(xiàn)象是一項(xiàng)長(zhǎng)期的基礎(chǔ)性工作，其前提是準(zhǔn)確認(rèn)識(shí)小官貪腐的內(nèi)在機(jī)制。

一、小官貪腐的表現(xiàn)

當(dāng)前，小官貪腐分布極為廣泛，主要表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面：

1.公權(quán)私用，在國(guó)家政策執(zhí)行過(guò)程中謀取私利

這是表現(xiàn)最為普遍，也是危害最大的一種小官貪腐行為。首先，公權(quán)私用表現(xiàn)為選擇性執(zhí)法，利用執(zhí)行國(guó)家政策的實(shí)權(quán)吃、拿、卡、要。比如，一些基層工作人員在稅費(fèi)征收、計(jì)劃生育、治理違建、環(huán)境執(zhí)法等政策執(zhí)行領(lǐng)域，利用上下級(jí)之間信息不對(duì)稱的客觀現(xiàn)實(shí)，濫用一線執(zhí)法的自由裁量權(quán)，對(duì)那些不給好處的個(gè)人和企業(yè)重罰，而對(duì)那些有利益輸送的法人則睜一只眼閉一只眼。其次，公權(quán)私用表現(xiàn)為變通政策，在執(zhí)行國(guó)家政策過(guò)程中，形式上依法依規(guī)，實(shí)質(zhì)上是以權(quán)謀私。很多具體政策的實(shí)施只有原則性要求，并沒有細(xì)致的操作細(xì)則，這為一些基層干部變通政策創(chuàng)造了條件。比如，農(nóng)村低保名額的分配，由于大部分地區(qū)還未實(shí)現(xiàn)應(yīng)保盡保，而符合低保政策要求的農(nóng)戶比較多，使得人情保、關(guān)系保較為普遍。一些村莊直接將低保名額平均分配給每個(gè)村干部，然后由村干部具體決定由哪些農(nóng)戶享受低保。

2.官商勾結(jié)，攫取公共利益

這也是近年來(lái)較為普遍，也比較隱蔽的小官貪腐方式。當(dāng)前，一些社區(qū)和村干部本來(lái)就屬于鄉(xiāng)村能人，“富人治村”已甚為普遍。地方黨委政府本意是希望通過(guò)建設(shè)“雙強(qiáng)雙帶”基層組織來(lái)服務(wù)老百姓，鼓勵(lì)政治素質(zhì)、發(fā)展能力較強(qiáng)的能力競(jìng)選基層干部，是他們能夠帶頭致富、帶領(lǐng)群眾致富。然而，毋庸置疑的是，一些能人發(fā)展能力強(qiáng)，政治素質(zhì)卻不一定強(qiáng)；能夠帶頭致富，卻并不一定會(huì)帶領(lǐng)群眾致富。相反，一些具有商人因?yàn)榫邆淞嘶鶎痈刹可矸?，反而更容易攫取公共利益。比如，在新農(nóng)村建設(shè)中承包工程，通過(guò)虛高建設(shè)成本而非法獲利；通過(guò)注冊(cè)虛假專業(yè)合作社套取國(guó)家扶持資金。在一些集體經(jīng)濟(jì)較強(qiáng)，或集體資源較為豐富的村莊，村干部同時(shí)也是集體經(jīng)濟(jì)組織的領(lǐng)導(dǎo)人，非法侵占集體經(jīng)濟(jì)利益的事件也時(shí)有發(fā)生。

3.胡作非為，強(qiáng)人治村

混混治村并非新現(xiàn)象，但新時(shí)期有了新表現(xiàn)。在農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革之前，一些地方貫徹執(zhí)行國(guó)家政策較為困難，一些家族大、拳頭硬的村莊精英當(dāng)選村干部，通過(guò)暴力威脅的手段收稅稅費(fèi)、執(zhí)行計(jì)劃生育政策。這其中，少部分“強(qiáng)人”蛻化為敢于使狠、拉幫結(jié)派的惡霸勢(shì)力。稅費(fèi)改革后，雖然“強(qiáng)人治村”已無(wú)政策空間，但鄉(xiāng)村中的惡霸勢(shì)力卻并未清除。一些惡霸利用村民自治，通過(guò)暴力威脅、賄選、拉幫結(jié)派等手段當(dāng)選為村干部，并在村干部任上揮霍、侵占集體財(cái)產(chǎn)，侵害群眾利益，甚至與黨委政府相對(duì)抗。比如，在征地拆遷過(guò)程中，一些惡霸村干部黑白通吃，他們既與開發(fā)商合作，強(qiáng)拆民房，損害群眾利益；又組織“群眾”集體上訪、上街要挾黨委政府，以獲取更大利益。

二、小官貪腐的新特征

總體上看，當(dāng)前小官貪腐的方式相較以往更為隱蔽、危害也更大，呈現(xiàn)出新特征。

1.“小官巨貪”的趨勢(shì)越來(lái)越明顯

隨著新農(nóng)村建設(shè)和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的持續(xù)推進(jìn)，大量國(guó)家財(cái)政資金涌入農(nóng)村，農(nóng)村資源也不斷資本化，使得農(nóng)村資源密集度不斷提高，一些看似不重要的職位也掌握了大量資源流量，小官也有了實(shí)權(quán)。比如，城郊地區(qū)的拆遷辦主任、村干部，雖然職位不高，權(quán)力不大，卻是拆遷政策的直接操作者，而拆遷補(bǔ)償款卻涉及上億甚至十幾億的資金。近年來(lái)，全國(guó)各地發(fā)生過(guò)多起拆遷辦主任偽造拆遷材料騙取拆遷補(bǔ)償款的案件，涉及資金少則幾十萬(wàn)，多則幾千萬(wàn)。

2.窩案越來(lái)越多

無(wú)論是非法套取國(guó)家資金，還是瓜分、貪腐集體經(jīng)濟(jì)，都非一個(gè)人所能為。因此，小官貪腐相當(dāng)大比例是窩案。由于一些村官本來(lái)就是拉幫結(jié)派“組閣”競(jìng)選上臺(tái)的，他們更容易集體作案。而涉及到套取國(guó)家資金，則需要經(jīng)過(guò)多個(gè)程序，必然是窩案。近日，湖北襄陽(yáng)查處了襄州區(qū)雙豐收農(nóng)機(jī)專業(yè)合作社理事長(zhǎng)宋濤套取農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼的案件，涉及農(nóng)經(jīng)站站長(zhǎng)、農(nóng)業(yè)局和財(cái)政局相關(guān)工作人員。

3.貪腐行為更具隱蔽性

直接吃拿卡要、直接侵占集體財(cái)產(chǎn)、直接侵害農(nóng)民利益的現(xiàn)象已經(jīng)極為少見，小官貪腐的技術(shù)含量越來(lái)越高。第一、充分運(yùn)用合法的自由裁量權(quán)為自己謀利。絕大多數(shù)政策實(shí)施都賦予了基層干部自由裁量空間，這為一些基層干部的貪腐行為提供了便利。第二、充分運(yùn)用上下級(jí)之間的信息不對(duì)稱的現(xiàn)實(shí)為己謀利。一般而言，上級(jí)部門不可能完全監(jiān)控基層干部的行為，而普通群眾又很難知道上級(jí)政策法規(guī)的具體內(nèi)容，這就為一些基層干部的欺上瞞下行為提供了可能。第三、充分運(yùn)用市場(chǎng)化的運(yùn)作方式為己謀利。當(dāng)前很多政策實(shí)施都要求進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)作，盡管有公開招投標(biāo)等程序要求，但這遠(yuǎn)不能控制亦官亦商的基層干部行為。一些基層干部本身就是商人，在承包當(dāng)?shù)毓こ躺嫌刑鞎r(shí)、地利、人和的優(yōu)勢(shì)。一些基層干部即便不是商人，承包商為了更方便施工，更易拿到工程款，也常常主動(dòng)邀請(qǐng)基層干部“入伙”。

三、小官貪腐的機(jī)制

當(dāng)前的小官貪腐已經(jīng)不再局限于蠅頭小利，也不再明目張膽，而是充分利用了基層行政的復(fù)雜性、制度監(jiān)管的漏洞、政策實(shí)施的固有缺陷來(lái)謀取巨額利益。應(yīng)該說(shuō)，小官貪腐有其內(nèi)在的發(fā)生機(jī)制，其中一些機(jī)制是古已有之，難以解決的，還有一些機(jī)制則是新制度環(huán)境造成的。

1.鄉(xiāng)村利益共同體

在農(nóng)村稅費(fèi)改革之前，我國(guó)基本上是汲取型政權(quán)，各級(jí)政府需要從農(nóng)村、農(nóng)民身上收取稅費(fèi)，因此，鄉(xiāng)村干部既是基層公共事務(wù)的服務(wù)者，也是基層政權(quán)的“代理人”，在國(guó)家、鄉(xiāng)村干部和農(nóng)民之間形成了相對(duì)穩(wěn)定的利益共同體。一方面，國(guó)家和鄉(xiāng)村干部之間有穩(wěn)定的利益交換關(guān)系，國(guó)家借鄉(xiāng)村干部從地方汲取資源，鄉(xiāng)村組織獲取部分財(cái)政保障，部分鄉(xiāng)村干部在基層政權(quán)的默許下“搭車收費(fèi)”，乃至謀取私利。另一方面，農(nóng)民與鄉(xiāng)村干部之間也有穩(wěn)定的利益交換關(guān)系，農(nóng)民希望鄉(xiāng)村干部提供公共服務(wù)，也寄希望于通過(guò)鄉(xiāng)村干部的渠道向國(guó)家表達(dá)訴求，而鄉(xiāng)村干部則合法地從農(nóng)民身上獲取好處?？傮w上看，“小官”是國(guó)家與農(nóng)民關(guān)系的橋梁，是相對(duì)獨(dú)立的利益集團(tuán)。

當(dāng)前，雖然國(guó)家不再寄希望于通過(guò)鄉(xiāng)村干部從農(nóng)村汲取資源，但向農(nóng)村輸入資源同樣需要鄉(xiāng)村干部的配合，因此，鄉(xiāng)村利益共同體并沒有隨著農(nóng)業(yè)稅的取消而消失，而是以另一種形態(tài)存在：“小官”不再?gòu)霓r(nóng)民身上汲取資源，卻從國(guó)家財(cái)政轉(zhuǎn)移支付中謀取利益，這主要表現(xiàn)為通過(guò)發(fā)補(bǔ)助、獎(jiǎng)金的名義將公款私分，或借待客、跑項(xiàng)目、購(gòu)物資等事項(xiàng)，虛列開支、虛報(bào)冒領(lǐng)。

2.灰色利益鏈

當(dāng)前，國(guó)家財(cái)政轉(zhuǎn)移支付主要分為兩種形式，一是普惠性的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，如種糧補(bǔ)貼、合作醫(yī)療、養(yǎng)老保險(xiǎn)等等，一是專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，如新農(nóng)村建設(shè)、水利工程、道路村村通、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范園、專業(yè)合作社補(bǔ)助等等。一般情況下，隨著政策制度的不斷完善，群眾認(rèn)知水平的不斷提高，再加上涉及面較廣，普惠性的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付很難為“小官” 貪腐。但是，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付卻很容易為“小官” 貪占、截留、私分、挪用，鄉(xiāng)村干部、不法商人之間甚至形成了灰色利益鏈條。

國(guó)家財(cái)政專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付一般要求在進(jìn)行項(xiàng)目化、市場(chǎng)化運(yùn)作，項(xiàng)目落地不再依靠基層政權(quán)體系和群眾自治組織，而是依靠市場(chǎng)化機(jī)制進(jìn)行運(yùn)作。具體而言，國(guó)家財(cái)政支持的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，通過(guò)項(xiàng)目的形式向企業(yè)、個(gè)人發(fā)包。由于基層市場(chǎng)發(fā)育不成熟，與鄉(xiāng)村干部關(guān)系密切的企業(yè)和商人具有競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，再加上制度監(jiān)管不夠完善，使得“小官”的權(quán)力尋租空間非常大。為了有效規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，不法商人也樂于與鄉(xiāng)村干部合作，共同從國(guó)家財(cái)政轉(zhuǎn)移支付中獲取利益。

3.監(jiān)管制度不健全

農(nóng)村資源密集度的提高，調(diào)動(dòng)了群眾參與自治的積極性，但是，也造成了部分地區(qū)村民自治的變異，群眾難以對(duì)村干部進(jìn)行監(jiān)督。主要表現(xiàn)為：村民選舉過(guò)程中賄選現(xiàn)象嚴(yán)重，花費(fèi)百萬(wàn)甚至千萬(wàn)競(jìng)選村主任已不是新聞；黑惡勢(shì)力操縱選舉，“惡人治村”的現(xiàn)象在一些地區(qū)較為嚴(yán)重；村干部一言堂，剝奪群眾參與權(quán)、知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)現(xiàn)象較為普遍。

與此同時(shí)，既有的黨紀(jì)、政紀(jì)、法律存在監(jiān)管漏洞，“小官貪腐”處于失控狀態(tài)。首先，“小官貪腐”具有相當(dāng)大的隱蔽性、灰色性，游離在合法與非法之間，監(jiān)管難度較大。平心而論，鄉(xiāng)村利益共同體和灰色利益鏈有一定的歷史合理性，在國(guó)家與農(nóng)民關(guān)系未曾理順之前，就難以杜絕灰色利益的存在。其次，多頭監(jiān)管體系造成對(duì)小官貪腐的監(jiān)察力量薄弱。當(dāng)前對(duì)“小官貪腐”的監(jiān)管分散在組織、紀(jì)檢、民政、監(jiān)察、公安、基層政府等多個(gè)機(jī)構(gòu)，它們職權(quán)不一、權(quán)限不同，難以形成合力。造成的結(jié)果是，每一個(gè)部門的監(jiān)管都處于消極狀態(tài)，基本上是“民不舉、官不究”現(xiàn)狀。再次，缺乏相關(guān)的法律制度支撐。村干部并不是公務(wù)員，它們不受行政法規(guī)的約束，而村民自治組織法又難以保障實(shí)施，導(dǎo)致村干部成為“三不管”干部。

治理小官貪腐是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，應(yīng)該著眼于基礎(chǔ)。必須進(jìn)一步打破鄉(xiāng)村利益共同體的格局，縮小鄉(xiāng)村兩級(jí)之間的利益交換空間，其關(guān)鍵是重新定位社區(qū)、村干部的職能。應(yīng)將村務(wù)和政務(wù)明確劃分，減少村干部的政務(wù)工作，切斷鄉(xiāng)村干部的合謀空間。需要完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付方式，斬?cái)嗷鶎踊疑骀?，核心是破除?duì)市場(chǎng)化運(yùn)作的迷信，發(fā)揮群眾自治組織在公共服務(wù)上的積極性。還要整合既有的小官貪腐治理機(jī)制，組織、紀(jì)檢、民政部門應(yīng)在兩委換屆中密切配合，保障村民選舉依法依規(guī)進(jìn)行，實(shí)現(xiàn)村干部貪腐的源頭治理。要建立村干部的常規(guī)監(jiān)察制度，對(duì)其經(jīng)濟(jì)問(wèn)題、職務(wù)行為進(jìn)行審查，實(shí)行過(guò)程治理。一旦發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)現(xiàn)象，必須嚴(yán)懲不貸，貫徹結(jié)果治理。