三、關(guān)于小農(nóng)戶(hù)與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)

《建議》第二十七條：“落實(shí)第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)三十年政策，加快培育農(nóng)民合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，健全農(nóng)業(yè)專(zhuān)業(yè)化社會(huì)化服務(wù)體系，發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)小農(nóng)戶(hù)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的有機(jī)銜接”。

未來(lái)一個(gè)時(shí)期中國(guó)農(nóng)業(yè)怎么搞，確實(shí)有深入討論的必要。當(dāng)前中國(guó)農(nóng)戶(hù)數(shù)量仍然超過(guò)2億，戶(hù)均耕地不超過(guò)10畝。雖然中國(guó)已有超過(guò)35%的承包地發(fā)生了流轉(zhuǎn)，但三分之二以上的流轉(zhuǎn)發(fā)生在村莊兄弟鄰里之間，真正流轉(zhuǎn)給規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體的承包地面積不超過(guò)耕地總面積的10%。這種格局在未來(lái)相當(dāng)長(zhǎng)一個(gè)時(shí)期還會(huì)保持，原因有兩個(gè)方面：一是當(dāng)前中國(guó)農(nóng)村普遍存在“以代際分工為基礎(chǔ)的半工半耕”家計(jì)模式，農(nóng)村缺少城市就業(yè)機(jī)會(huì)的中老年農(nóng)民仍然留村種田，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)不僅為農(nóng)戶(hù)家庭提供了收入機(jī)會(huì)，而且為缺少城市就業(yè)機(jī)會(huì)的農(nóng)村中老年人提供了農(nóng)業(yè)就業(yè)機(jī)會(huì)。在未來(lái)相當(dāng)長(zhǎng)一個(gè)時(shí)期，仍然會(huì)有數(shù)以?xún)|計(jì)的農(nóng)戶(hù)家庭要依托土地收入和農(nóng)業(yè)就業(yè)。農(nóng)戶(hù)并不愿意將土地長(zhǎng)期流轉(zhuǎn)出去；二是進(jìn)入到農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體普遍因?yàn)檗r(nóng)業(yè)比較效益低、農(nóng)地地塊分散、地權(quán)分散，地租成本居高不下，而經(jīng)濟(jì)艱難資本缺少進(jìn)入農(nóng)業(yè)的積極性。

當(dāng)前中國(guó)絕大多數(shù)耕地仍然由農(nóng)戶(hù)家庭中的中老年農(nóng)民耕種。此外，有部分青壯年農(nóng)民因?yàn)椴荒芑虿辉高M(jìn)城，而留村從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，他們積極擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模，想方設(shè)法從農(nóng)村中增加獲利機(jī)會(huì)，這部分沒(méi)有進(jìn)城的農(nóng)民運(yùn)氣好的話，他們可能從農(nóng)村獲得不低于外出務(wù)工的收入，這樣的青壯年農(nóng)民就是當(dāng)前中國(guó)農(nóng)村普遍存在的自生自發(fā)的“中堅(jiān)農(nóng)民”，“中堅(jiān)農(nóng)民”占比一般只有農(nóng)戶(hù)總數(shù)的10%，卻十分重要。他們往往耕種適度規(guī)模的土地，提供農(nóng)機(jī)服務(wù)，傳播農(nóng)業(yè)技術(shù)，很多村干部也來(lái)自“中堅(jiān)農(nóng)民”。如果以“中堅(jiān)農(nóng)民”為基礎(chǔ)來(lái)培育家庭農(nóng)場(chǎng)和農(nóng)民合作社，就容易事半功倍。

無(wú)論是老人農(nóng)業(yè)還是中堅(jiān)農(nóng)民，他們都主要從事傳統(tǒng)的大田種植，獲得低風(fēng)險(xiǎn)低收益的一般農(nóng)業(yè)利潤(rùn)，甚至主要利潤(rùn)來(lái)自于他們的勞動(dòng)工資。老人農(nóng)業(yè)中普遍存在農(nóng)業(yè)收入不足以支付勞動(dòng)報(bào)酬的情況。不是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)而是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)，為全國(guó)絕大多數(shù)農(nóng)戶(hù)家庭提供了農(nóng)業(yè)收入和農(nóng)業(yè)就業(yè)。

當(dāng)前農(nóng)村存在的問(wèn)題是，越來(lái)越多農(nóng)民進(jìn)城，甚至越來(lái)越多農(nóng)戶(hù)全家進(jìn)城，承包土地農(nóng)戶(hù)與經(jīng)營(yíng)土地農(nóng)戶(hù)發(fā)生了分離。因?yàn)檗r(nóng)業(yè)利潤(rùn)很低，土地租金也就不高，有土地承包權(quán)的進(jìn)城農(nóng)戶(hù)絕對(duì)不愿意將自己承包地長(zhǎng)期流轉(zhuǎn)出去，以防自己進(jìn)城失敗時(shí)失去返鄉(xiāng)退路。經(jīng)營(yíng)土地農(nóng)戶(hù)的適度規(guī)模，卻可能面對(duì)地塊分散、地權(quán)分散，土地?zé)o法整合從而難以有效耕種的問(wèn)題。比如，一個(gè)家庭農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營(yíng)100畝土地，卻可能分為幾十塊，分散在村莊東南西北不同方位。且因?yàn)橥恋亓鬓D(zhuǎn)缺少穩(wěn)定預(yù)期，規(guī)模經(jīng)營(yíng)戶(hù)也不可能在流入土地上進(jìn)行農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，結(jié)果就是種地成本大幅度上升，土地難以耕種。

第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)三十年，會(huì)進(jìn)一步固化當(dāng)前農(nóng)村地權(quán)分散和地塊分散的格局，其結(jié)果就是不僅規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體無(wú)法種田，就是中堅(jiān)農(nóng)民和一般小農(nóng)戶(hù)也難以通過(guò)耕地連片來(lái)有效利用機(jī)械、灌溉的便利。

也就是說(shuō)，未來(lái)一個(gè)時(shí)期，農(nóng)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)方面是解決地難種的問(wèn)題，解決地權(quán)分散和地塊分散的問(wèn)題，而不是抽象的、泛泛而論的“小農(nóng)戶(hù)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)銜接”的問(wèn)題。

2020年6月10日，內(nèi)蒙古自治區(qū)烏審旗無(wú)定河鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)“土專(zhuān)家”在玉米地里針對(duì)小地老虎病蟲(chóng)害問(wèn)題，進(jìn)行線上直播，向當(dāng)?shù)剞r(nóng)民講解防治方法。新華網(wǎng) 曹楨攝

四、農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的問(wèn)題

《建議》第二十七條：“健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，積極探索實(shí)施農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市制度”。

農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，起因是在《土地管理法》出臺(tái)前，全國(guó)農(nóng)村都存在將農(nóng)地用于建設(shè)目標(biāo)，這些土地實(shí)際上也用于二三產(chǎn)業(yè)用途，是農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地。而按后來(lái)出臺(tái)的《土地管理法》，任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，必須使用國(guó)有土地，農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地就是不合法的，也就變成一項(xiàng)歷史遺留問(wèn)題。

農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地主要來(lái)自上個(gè)世紀(jì)七十年代以后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設(shè)占地。到上個(gè)世紀(jì)末，全國(guó)絕大多數(shù)地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)關(guān)閉，之前鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)占地很快就恢復(fù)為農(nóng)地了。相對(duì)來(lái)講，東部沿海地區(qū)因?yàn)槌薪邮澜缰圃鞓I(yè)轉(zhuǎn)移，而將之前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)占地變成了招商引資的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，從而在集體土地上建設(shè)了大量二三產(chǎn)業(yè)，形成了歷史遺留問(wèn)題。如何解決歷史遺留問(wèn)題，是東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村一直呼吁集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的主要原因。

比較有趣的是，很快就有學(xué)者以為，如果集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，就可以“顯化”農(nóng)村土地價(jià)值，為農(nóng)民增加收入，并且增強(qiáng)集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力。甚至有人設(shè)想，因?yàn)橹形鞑哭r(nóng)村經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地?cái)?shù)量有限，就應(yīng)當(dāng)將農(nóng)民宅基地算作經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，農(nóng)民退出的宅基地也可以作為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，在農(nóng)村三項(xiàng)土地制度改革試點(diǎn)中表述為“打通三項(xiàng)農(nóng)村土地制度改革”。如果允許農(nóng)民宅基地入市，中國(guó)就可以有大概2億畝農(nóng)村建設(shè)用地可能入市，即使按每畝100萬(wàn)元來(lái)計(jì)算，2億畝就有200萬(wàn)億元，不僅可以大幅度增加農(nóng)民收入，而且可以為農(nóng)民進(jìn)城提供強(qiáng)大的資金支持。

這當(dāng)然是不可能的，因?yàn)橹袊?guó)當(dāng)前土地城市化已近完成，根本就不需要這么多建設(shè)用地。

更重要的是，即使城市建設(shè)需要土地，憑什么農(nóng)民宅基地就可以值錢(qián)？農(nóng)民都是用不便于耕種的荒地坡地建房，耕地租金每畝每年才幾百元，按5%利率水平反推耕地價(jià)值才幾千元，宅基地憑什么就可以值100萬(wàn)元？或建設(shè)用地憑什么就可以值幾百萬(wàn)元？

建設(shè)用地值錢(qián)，是因?yàn)樵谕恋厣线M(jìn)行二、三產(chǎn)業(yè)建設(shè)，土地上附著了大量非農(nóng)使用的增值收益，前提則是土地被城市規(guī)劃進(jìn)去，成為城市建設(shè)的一部分，只有特定區(qū)域的土地才會(huì)被規(guī)劃進(jìn)入建設(shè)，才具有建設(shè)效益。沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村已經(jīng)成為沿海城市帶的有機(jī)組成部分，這些地區(qū)農(nóng)村建設(shè)地因此具有很高的價(jià)值，也因此有著強(qiáng)烈的入市需求。

而從全國(guó)來(lái)講，因?yàn)橥恋夭豢梢砸苿?dòng)，中西部具有土地資源（包括農(nóng)民宅基地）的農(nóng)村，即使允許農(nóng)村集體土地入市，這些可以入市的集體土地上也很難進(jìn)行建設(shè)，因此也就不可能無(wú)緣無(wú)故地產(chǎn)生出讓農(nóng)民一夜暴富的財(cái)富出來(lái)。

有人說(shuō)，可以通過(guò)異地入市的辦法來(lái)讓中西部農(nóng)民也獲得集體建設(shè)用地入市的收益。異地入市就是將中西部不具備區(qū)位優(yōu)勢(shì)的建設(shè)用地移植到具備區(qū)位優(yōu)勢(shì)的城郊地區(qū)進(jìn)行入市建設(shè)，從而獲得城市巨額土地非農(nóng)使用收益。問(wèn)題是具有區(qū)位優(yōu)勢(shì)的城郊地區(qū)憑什么會(huì)讓中西部地區(qū)建設(shè)用地來(lái)異地入市？這個(gè)異地入市就是試圖通過(guò)建設(shè)用地指標(biāo)來(lái)覆蓋城郊優(yōu)勢(shì)區(qū)位。問(wèn)題是優(yōu)勢(shì)區(qū)位是有限的，可以異地入市的建設(shè)用地指標(biāo)卻是無(wú)限的，無(wú)限的指標(biāo)覆蓋有限的優(yōu)勢(shì)區(qū)位，具有優(yōu)勢(shì)區(qū)位地區(qū)的農(nóng)民當(dāng)然就會(huì)無(wú)限壓低異地入市指標(biāo)的價(jià)值，一直壓低到建設(shè)用地復(fù)墾為耕地的成本價(jià)為止。也就是說(shuō)，真正放開(kāi)異地入市，就不過(guò)是造就一批具備區(qū)位優(yōu)勢(shì)的城郊土地食利者而已，而絕對(duì)不可能讓具備區(qū)位優(yōu)勢(shì)農(nóng)村的農(nóng)民一夜暴富。

指望通過(guò)集體建設(shè)用地入市來(lái)讓農(nóng)民獲得所謂財(cái)產(chǎn)性收入，本質(zhì)上是指望農(nóng)民通過(guò)建設(shè)用地入市來(lái)吃土地非農(nóng)使用的租金，也就是“土地食利”?！巴恋厥忱笔羌纳?，問(wèn)題是誰(shuí)來(lái)出這個(gè)租金？由國(guó)家來(lái)出？由城市居民來(lái)出？無(wú)論誰(shuí)來(lái)出，指望通過(guò)食利來(lái)讓八億多農(nóng)民致富，都絕對(duì)是不可能的。

當(dāng)前全國(guó)各級(jí)地方政府都指望通過(guò)農(nóng)村建設(shè)用地入市來(lái)籌集鄉(xiāng)村振興的投入資金，就更是沒(méi)有譜的事情。本質(zhì)上集體土地入市所獲收益是政府土地財(cái)政的讓度，若地方政府指望通過(guò)集體土地入市來(lái)籌措鄉(xiāng)村振興資金，卻又依然想要有土地財(cái)政來(lái)建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施，這個(gè)算盤(pán)就注定會(huì)落空。