在改革開放即將邁進(jìn)第四個(gè)十年之際，對(duì)其進(jìn)行回顧和理解是十分必要的。改革開放千頭萬(wàn)緒，我們很難做到面面俱到的回顧，只能擇其一面進(jìn)行重點(diǎn)論述。在這里，筆者主要就改革開放與土地制度的深刻聯(lián)系進(jìn)行一些梳理和討論，也就未來(lái)我們面臨的挑戰(zhàn)進(jìn)行一些展望。

一、中國(guó)土地制度的特殊性及其對(duì)改革開放的推動(dòng)作用

在農(nóng)村地區(qū)推動(dòng)土地家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革，被視為是改革開放的一項(xiàng)起始性內(nèi)容，具有非常重要的意義。除了其象征性意義，事實(shí)上，土地制度的變化確實(shí)構(gòu)成了認(rèn)識(shí)改革的關(guān)鍵性線索之一：人們對(duì)土地的認(rèn)識(shí)，不同的人與土地之間的關(guān)系，土地在工業(yè)化中扮演的角色，深刻地影響著改革開放的進(jìn)程。

家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制度，嚴(yán)格說(shuō)來(lái)，已經(jīng)是新中國(guó)成立之后的第三次重大的土地制度變革。

1949年后的第一次重大的土地制度變革是土地改革。土改廢除了地主階級(jí)的土地所有制，建立了以勞動(dòng)者為主體、以家庭為單位的土地所有制。家庭土地所有制，依然是私有性質(zhì)的。

土地的第二次重大變革，是從初級(jí)合作社發(fā)展到高級(jí)合作社，其核心是解決所有制問(wèn)題。在初級(jí)合作社階段，土地仍然是私有的，勞動(dòng)是共同的，分配是根據(jù)土地和勞動(dòng)而作出的；到了高級(jí)合作社階段取消了土地分紅——這表明土地已經(jīng)集體化了。土地性質(zhì)的關(guān)鍵性變化，是在初級(jí)合作社向高級(jí)合作社轉(zhuǎn)變的過(guò)程中完成的。對(duì)于做出這樣變革的原因，人們從各種角度出發(fā)做出各種解釋：缺糧說(shuō)、階級(jí)分化說(shuō)、合作增長(zhǎng)說(shuō)、工業(yè)化土地積累說(shuō)等等。不管怎么說(shuō)，這都是一次靜悄悄的革命，雖不像打土豪分田地那般轟轟烈烈，但影響深遠(yuǎn)。

當(dāng)年宣傳畫（圖/新浪收藏）

高級(jí)合作社越來(lái)越大，就發(fā)展成了人民公社。人民公社是一種“政社合一”的體制?！罢笔侵刚驀?guó)家設(shè)在農(nóng)村最基層一級(jí)的政權(quán)機(jī)構(gòu)，而“社”指農(nóng)村最高一級(jí)的農(nóng)民集體組織。1962年的《農(nóng)業(yè)六十條》正式確立了“隊(duì)為基礎(chǔ)，三級(jí)所有”的制度。“三級(jí)”指“公社-生產(chǎn)大隊(duì)-生產(chǎn)小隊(duì)”，“隊(duì)為基礎(chǔ)，三級(jí)所有”指土地所有權(quán)為三級(jí)所共同所有，但經(jīng)營(yíng)使用權(quán)歸屬于最基層的生產(chǎn)小隊(duì)。

在這種土地制度下，土地的所有權(quán)具有強(qiáng)烈的模糊性。土地所有權(quán)是集體的，這里的“集體”，究竟是公社、生產(chǎn)大隊(duì)還是生產(chǎn)小隊(duì)？說(shuō)不清。這導(dǎo)致農(nóng)民普遍認(rèn)為：土地是國(guó)家的。1982年廢除人民公社體制后，原人民公社內(nèi)部的“政”改制為鄉(xiāng)政府或鎮(zhèn)政府，原公社內(nèi)部的“生產(chǎn)大隊(duì)”轉(zhuǎn)制為“村民委員會(huì)”，原“生產(chǎn)小隊(duì)”轉(zhuǎn)制為“村民小組”；而土地由村委或村民小組分配給各農(nóng)戶使用時(shí)，土地的所有權(quán)性質(zhì)始終十分模糊。在80年代晚期到整個(gè)90年代，我們?cè)谌珖?guó)很多地方進(jìn)行農(nóng)村調(diào)查時(shí)，都會(huì)問(wèn)農(nóng)民與地方干部同一個(gè)問(wèn)題：“土地是誰(shuí)的？”得到的答案相當(dāng)一致：“土地是國(guó)家的。”

這種情況的變化出現(xiàn)在城市化擴(kuò)展階段。隨著城市發(fā)展要征用城郊土地，出現(xiàn)了安置農(nóng)民與分配土地出讓金等問(wèn)題。80年代后期開始，這種分配逐步向農(nóng)戶和村集體傾斜，農(nóng)戶與村集體才逐漸開始意識(shí)到土地所有權(quán)問(wèn)題。隨后進(jìn)行的一系列確權(quán)、確地、確利的行為，并且開始發(fā)土地證，這時(shí)，“土地屬于集體”的觀念才逐漸確立起來(lái)。然而，這個(gè)“集體”又是什么，文件規(guī)定不是很明確?！凹w”一般被理解為村集體；土地屬于村集體所有，由作為村集體成員的農(nóng)戶承包，30年不變。

地少人多是我國(guó)的基本國(guó)情，直到現(xiàn)在都是一個(gè)重大的制約因素。既然地少人多，地租天然就會(huì)很高。然而，由于我們實(shí)行土地村集體所有制，以及在這種所有制下農(nóng)民對(duì)于地權(quán)相對(duì)模糊的認(rèn)識(shí)，極大地降低了征用農(nóng)地的阻力。農(nóng)民對(duì)于農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地的抵抗相對(duì)比較少——國(guó)家要用地，拿去便好了。中老年農(nóng)民的這些意識(shí)，既和我們前30年的集體教育相關(guān)，也與中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)地權(quán)的相對(duì)模糊相關(guān)——在農(nóng)民眼中，土地本來(lái)就是國(guó)家的。

農(nóng)村資料圖（圖/視覺(jué)中國(guó)）

這種模糊性，為中國(guó)在工業(yè)化以及大規(guī)模基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過(guò)程中征用農(nóng)地帶來(lái)了極大便利。我們可以把中國(guó)和印度做一個(gè)比較。印度實(shí)行的是土地私有制。

印度議會(huì)于2013年通過(guò)的《土地征收法》規(guī)定：征收土地用于私營(yíng)項(xiàng)目的，必須獲得 80%的土地所有者同意；用于公私合營(yíng)項(xiàng)目的，必須獲得70%的土地所有者同意。莫迪當(dāng)選以后，想招商引資，加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。為此，他力圖推動(dòng)《土地征收法修正案》。

莫迪土地改革的主要內(nèi)容是：因國(guó)家建設(shè)需要而征收農(nóng)民土地時(shí)，可免于執(zhí)行《土地征收法》的上述規(guī)定，直接按照相關(guān)規(guī)定予以補(bǔ)償安置。然而，選舉失敗的國(guó)大黨煽動(dòng)農(nóng)民群起攻之，他們反對(duì)的理由和我們國(guó)內(nèi)有些派別的觀點(diǎn)是一樣的：剝奪農(nóng)民的土地所有權(quán)會(huì)讓他們無(wú)法生存。莫迪的土地改革最終失敗了。土地改革的失敗一定會(huì)影響到他所設(shè)想的那些雄心勃勃的工業(yè)化、城市化的計(jì)劃。一個(gè)國(guó)家如果要以發(fā)展為中心，就必須大量征用土地，問(wèn)題在于如何征用和補(bǔ)償，而不是要不要征用。